제1장 남남 및 삼각협력에 관한 국제적 논의의 발전
1950년대 식민국가의 독립운동과 신생개도국의 탄생에서부터 출발한 남남협력은 1990년 말 이후 일부 개도국의 거시경제 지표 개선을 바탕으로 그 범위가 개발협력 분야로 확대되는 추세에 있다.
제2장 남남 및 삼각협력이란 무엇인가
남남협력은 개발도상국이 경제·사회 개발과 자립을 목적으로 인적, 경제적, 기술적 자원을 공유하는 과정을 통해 효과적인 개발을 도모하는 수단으로 정의될 수 있다. 삼각협력은 기존의 선진공여국들이 개도국이 개도국을 지원할 목적으로 추진하는 개발협력사업을 재정적, 기술적으로 지원하는 것으로서, 남남협력에 대한 북측공여국의 지원으로 요약된다. 여기서 ‘남’과 ‘북’을 명확히 구분 짓는 국제적인 기준은 아직 없으나, 대략적으로 유엔의 개발도상국과 선진국 구분법, OECD/DAC 가입여부 및 수원과 공여 여부 등 여러 가지 방식이 있을 수 있다. 이에 관해서는 향후 국제사회에서 좀 더 구체적인 논의가 이뤄져야 할 필요가 있다.
국제사회의 새로운 개발재원 확보가 시급한 사안으로 대두되고 개발원조의 질적인 향상에 대한 고찰이 이루어지면서 남남협력은 기존의 북남협력을 보완해 나갈 수 있는 협력 구도로 주목받고 있다. 신흥공업국의 경제개발을 기반으로 한 남남협력의 확대는 전 세계적으로 필요한 개발재원을 충당하고 인프라 부문에 대한 지속적인 지원 등을 가능하게 했다. 또한, 남남협력은 신속하고, 접근이 용이하며 중장기적 예측이 가능하여 개도국 발전에 상당한 기여를 하고 있는 것으로 평가되고 있다. 물론 공여자의 확대에 따른 파편화와, 비조건성에 기인한 인권, 거버넌스, 부정부패 이슈의 방치, 그리고 환경, 사회적 지속가능성에 대한 고려의 부재 등 여러 가지 문제가 있는 것도 사실이지만 개도국 간 조건의 유사성에 바탕을 둔 개발경험 전수 측면에서 남남협력은 국제개발협력 분야의 한 축으로 자리매김하고 있다. 이러한 점에서 선진국의 재원과 기술력을 바탕으로 남남협력만의 장점을 발현할 수 있도록 하는 삼각협력 역시 긍정적인 평가를 받고 있다.
제3장 주요 선진공여국의 삼각협력 활용현황
선진공여국들은 이미 삼각협력방식을 개발협력 사업에 활용하고 있다. 일본은 국가 ODA 전략에 바탕하여 광범위한 지역을 대상으로 제3국 연수, 제3국 전문가파견, 파트너십 프로그램(Partnership Programme: PP), 삼각 프로젝트 및 물자지원 사업, 세미나 지원 등 다양한 방식으로 삼각협력을 실시해 오고 있다. 일본은 이를 위해 사업발굴, 심사, 평가를 JICA 해외사무소가 연간 프로세스로 운영하게 하거나(JARCOM) 남측공여국과의 조인트 벤처로 독립기관을 설립(AICAD)하는 등 조직적 체제를 갖추어 왔다. 독일도 GTZ 해외사무소에 전담인력을 두고 독립된 예산을 배정하여 현지에서 사업 발굴을 지원하고 최종 평가까지의 과정을 전담토록 하고 있다.
삼각협력사업의 성과에 대해서는 선진공여국 대부분이 긍정적인 반응을 보이고 있다. 이들이 삼각협력을 실시하는 주요 배경은 다음과 같이 요약된다.
① 남측 공여국과 수원국간 언어적, 문화적 비교우위
② 정치·사회·경제적 비교우위
③ 수원국-북측공여국보다 근거리에서 효과적이면서도 저비용의 기술협력사업을 추진하고자 하는 비용효과적인 계산
④ 남측공여국의 개발경험 공유
⑤ 비용 분담
⑥ 지역 내 리더국인 남측공여국과의 정치, 경제, 사회적 연대 시도
대개의 삼각협력 사업은 기술협력 중심으로 추진되고 있다. 일본은 삼각협력을 전체 기술협력사업 일환으로 추진하고 있으며, 독일, 영국, 미국, 캐나다는 특정 프로젝트 및 프로그램의 일부분으로 이를 실시하고 있다.
한편, 선진공여국들은 이러한 협력 방식이 나름대로의 타당성과 효율성을 갖추고 있다는 사실에 대해서는 전반적인 동의를 하고 있으나 사업 추진 과정이 지나치게 길고, 관계국/기관의 이해관계를 모으는 과정들이 원조 효과성 차원에서 비효율적일 수 있다는 문제점을 지적하고 있다. 또한, 파트너간 협력 시스템 구축 프로세스에 요구되는 긴 시간과 노력, 각 사업 파트너간 역할분담에 대한 이해 부족에 따른 상호 이해충돌 등의 문제, 그리고 수원국의 의지 부족, 원조의 가시성(visibility) 부족으로 인한 자국내 국민적 지지의 어려움도 문제로 꼽았다. 따라서 삼각협력을 추진해 나가기 위해서는 첫 번째, 관계국간 공동의 목표와 성과에 대한 이해가 선행되어야 하며, 두 번째, 해당기관과 관계자의 역량을 강화해야하고, 세번째, 거래비용 문제를 극복할 수 있는 방안을 마련해야 한다고 지적하였다.
선진공여국의 경험에서 도출한 성공적인 삼각협력을 위한 요건들은 다음과 같이 정리될 수 있다.1)
ㆍ 적절한 협력국가와 사업 분야를 선정해야한다.
ㆍ 관계국 및 기관 간 커뮤니케이션이 원활해야 한다.
ㆍ 삼각협력은 남측의 주인의식과 리더십에 기반을 두는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 삼각협력은 수원국 개발을 위해 기존에 추진되어온 양자간 협력 사업에 부가적인 가치로서의 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 수원국 국가정책을 존중, 이에 합치되도록 해야 한다
ㆍ 다른 개발협력사업 활동과 조화되는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 수원국을 위해 특정 결과를 낼 수 있는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 주축국과 공여국의 양자간 협력의 공동경험 조율에서 도출되는 협력 분야를 중심으로 해야 한다.
ㆍ 파트너간 책임과 역할을 명확히 규정하는 MoU나 협약에 의해 실시되어야 한다.
제4장 KOICA 사업의 삼각협력 추진방안
남북 분류의 국제적인 기준이 모호한 가운데, 우리나라는 때에 따라 ‘남’으로도 ‘북’으로도 분류될 수 있는 위치에 놓여 있다. 하지만 2010년 OECD/DAC 가입을 통해 명실상부한 선진공여국으로 발돋움하는 하려는 시점에서, 우리가 어디에 속하느냐에 대한 수사적인 논의보다는, 어떻게 앞으로 남남협력을 KOICA의 대 개도국 원조사업에 활용할 수 있을지, 그 가능성을 타진하고 구체적인 방안을 모색하는 것이 더 시급한 사안이다.
KOICA는 그간 칠레, 싱가포르, 이집트 등과 공동연수를 추진해 온 경험이 있다. 동 연수사업들은 남남협력을 우리가 지원한다는 관점보다는 비용부담을 전제로 공동으로 연수를 추진한다는 성격이 강했으며, 따라서 엄밀한 의미에서의 삼각협력이라고 보기 어려운 점이 있는 것은 사실이다. 하지만 다 공여국 및 수원국 협력 구도를 경험함으로서 앞으로 삼각협력을 추진해 나갈 수 있는 선험적 기틀을 마련하였다는 점에서 긍정적으로 평가될 수 있다.
KOICA는 삼각협력의 도입은 KOICA 기술협력의 개선·추진방향과 부합하며, 이를 보완할 수 있는 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 또한, 최빈개도국 인력의 연수기회 확대 및 연수 프로그램의 내실화 측면에서 기존 연수과정을 보완하는 방책이 될 수 있다. 또한, 삼각협력은 개도국에서 부족한 기술, 인프라 부분을 적극적으로 고려함으로써, 개도국 문제해결에 직접적으로 연관되는 방향으로 기술협력을 추진할 수 있는 방안이 될 수 있다. 다시 말해, 상대적으로 유사한 인프라, 시설, 기자재를 가지고 있는 남측공여국에서 교육을 받게 하여 개도국 상황에서의 실제 적용도를 높일 수 있으며, 남측국가의 정치, 사회와 문화, 언어적 비교우위를 바탕으로 함으로서, 좀 더 현실적으로 적용가능한 정책, 전략들을 배울 수 있게 하며, 교육과정의 흡수성도 높이는 효과도 거둘 수 있다. 또한, 원조사업의 전략적인 측면 뿐 아니라 좀 더 거시적인 레벨의 원조 패러다임과 방향 측면에서도, 삼각협력은 2010년 OECD/DAC 가입, 2011년 제4회 원조효과성에 관한 고위급회의(HLF-4) 개최 등을 통해 선진공여국으로써 국제적인 리더십을 요구받고 있는 우리에게 더 이상 피할 수 없는 시대적 책무로 다가오고 있다.
삼각협력 추진방향(안)
앞으로 KOICA사업에 삼각협력을 도입하기 위해서는 ①비용효율성 문제를 해결하는 동시에 ②사업의 질적인 수준을 확보할 수 있어야 하며, 따라서 아래와 같은 방향으로 추진될 필요가 있다.
1) 중장기적인 플랜 하에 소수의 국가에 한해 도입
2) 타 KOICA 사업과의 연계 하에, 사업 실시체계 및 성과물을 활용
3) KOICA 해외 사업수행역량과의 균형
세부방안(안)
- 남측공여국의 선정
적절한 남측공여국들 선정하는 것은 삼각협력의 성태를 좌우하는 가장 중요한 요소중 하나이며, 최근들어 다수의 남측국가들이 관심을 보이고 있으며 구체적으로 사업을 요청하는 경우도 있는 점을 감안하면, 이에 대비한 정책적 판단기준을 수립해 놓을 필요가 있다. 남측공여국은 다음과 같이 세 가지로 구분될 수 있다.
① 우리의 기존 협력대상국2)
② 비 협력국 중 소득은 높으나 기술력이 비교적 부족한 국가: 카타르, UAE등
③ 비 협력국 중 소득과 기술력이 모두 높은 나라: 브라질, 칠레 등
이들 세 가지 분류의 남측공여국에 대해 삼각협력에 대한 의지, 사업수행 역량 및 KOICA와의 관계 전망 등 다양한 요소가 고려되어야 한다. 여기서 필요한 항목들은 아래 체크리스트로 정리하였다.3) 남측공여국은 이들 항목을 충분히 고려, 정책 결정레벨에서 심도있는 분석과 평가를 거쳐 선정되어야 한다.
남측공여국 선정 체크리스트
① 우리의 기존 협력대상국
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위 보유 여부
ㆍKOICA의 기존 프로젝트, 연수사업 등에서 제기되었던 문제들의 보완책으로서의 비교우위의 역할
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ현지 KOICA 사무소 설치여부
ㆍ현지 KOCIA 사무소 역량의 적절성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치, 확대 및 역량강화의 정책적 당위성 및 가능성
② 비협력국 중 소득은 높으나 기술력이 비교적 부족한 국가
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
ㆍ역량강화 및 개선 계획의 추진 여부와 현황
ㆍ역량강화를 위한 공여사회의 지원 여부 및 현황
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위 보유 여부
- 한국과의 관계 -
ㆍ향후 삼각협력에 기여가 될 만한 한국과의 협력 및 교류의 역사
ㆍ개발협력의 거시적 관점에서 동 국가와의 향후 파트너십 구축의 필요성
ㆍ동 국가의 기술력 등 역량강화를 위한 중장기적 파트너십 구축의 가능성 및 필요성
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ향후 KOICA 사업의 효과성 제고를 위한 잠재적 기여의 가능성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치 및 역량 확보에 대한 정책적 당위성 및 가능성
③ 비협력국 중 소득과 기술력이 모두 높은 나라
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위의 보유 여부
- 한국과의 관계 -
ㆍ향후 삼각협력에 기여가 될만한 한국과의 협력 및 교류의 역사
ㆍ개발협력의 거시적 관점에서 동 국가와의 향후 파트너십 구축의 필요성
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ향후 KOICA 사업의 효과성 제고를 위한 잠재적 기여의 가능성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치 및 역량 확보에 대한 정책적 당위성 및 가능성
- 협력분야의 선정
한편, 남측공여국에서 요청한 사업이 승인되면 협력 분야 및 사업방식을 확정하고 구체적인 내용을 결정하게 되는데, 여기서는 아래의 항목들의 공통분모를 도출, 시너지 효과를 낼 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 수원국의 수요와 남측공여국의 공급을 최대한 반영하고 수렴하는 한편 KOICA 전략과 합치되는 분야를 발굴해 낼 수 있도록 현지공동조사, 실무 세미나, 워크샵, 정책협의 등을 통해 충분한 논의를 거칠 필요가 있다.
지원분야의 선정 체크리스트
- KOICA의 지원 가능분야 -
ㆍKOICA가 남측공여국에서 추진중이거나 계획중인 기술협력 혹은 프로젝트 사업과의 연관성을 보유한 분야
ㆍKOICA가 남측공여국에서 추진중이거나 계획중인 사업목표에 대한 부합하는 분야
ㆍKOICA가 수원국에서 추진중이거나 계획중인 기술협력 혹은 프로젝트 사업과의 연관성을 보유한 분야
ㆍKOICA가 수원국에서 추진중인거나 계획중인 사업목표에 대한 부합하는 분야
- 남측공여국의 분야 -
ㆍ남측공여국 고유의 주력분야
ㆍ남측공여국의 예상 수원국에 대한 비교우위 분야
ㆍ남측공여국이 KOICA에 비해 유리한 비교우위적 요소(예: 유사한 언어, 사회구조에 대한 이해 등)가 적극적으로 반영된 분야4)
- 수원국의 필요분야 -
ㆍ수원국이 필요로 하는 분야
ㆍKOICA가 아닌 남측공여국의 지원에 대해 수원국이 수용하는 분야
- 사업방식
현재 KOICA의 사업 경험과 역량 등을 감안하면 제3국 연수가 가장 현실적이고 실효성이 있으며, 이밖에 제3국 전문가 파견 역시 적극적인 고려가 가능하다.
활용방안
제3국 연수와 전문가 파견은 다양한 방면에서 활용될 수 있으나, 다만 그 구체적 방안을 구상하는데 있어 높은 거래비용 문제를 해결하는 동시에 질적인 수준을 확보할 수 있는 방향으로 나아가야 하며, 이를 위해서는 향후 삼각협력을 KOICA 기존 사업과의 연계 하에서 추진하는 한편, 특화된 협력방식으로 도입해 나가는 것이 적절할 것이다. 다음과 같은 방안이 있을 수 있다.
① 기 실시 프로젝트 사업의 사후관리
② 기 실시 초청연수 사업의 후속과정
③ 기술 실무자 대상으로 특화된 장기 현지연수
추가 고려사항
삼각협력은 앞에서도 지적한 바와 같이 기존 협력에 비해 색다른 접근을 시도할 수 있는 잠재력도 가지고 있지만, 그만큼 질적인 수준을 확보하는 점에서 많은 위험도 뒤따른다. 제3국 연수과정에 쓰이는 남측공여국의 설비 및 기자재가 적합하지 않거나, 교육 커리큘럼이 적절치 않거나, 강사의 전문성이 확보되지 않았기 때문에 예상했던 수준의 결과를 이끌어내는 것이 힘들다는 것이다. 따라서, KOICA 차원에서 삼각협력 결과물의 수준 확보를 위해 첫 번째, KOICA가 남측공여국에 이미 지원한 직업훈련 시설이나 교육 실시기관을 이용함으로써 설비, 기자재, 커리큘럼 측면에서의 적절성을 확보하거나, 두 번째, KOICA 초청연수 참가자들이나 현지 관계자들을 제3국에 전문가나 연수 강사로 파견할 수 있도록 지원하는 시스템을 구축함으로서 이들을 우리 삼각협력 사업에 전문인력으로 활용해 나가는 방안이 제시될 수 있다.
앞으로의 과제
위와 같이 삼각협력을 추진해 나가기 위해서는 앞으로 KOICA 현지 사업추진 역량이 적절히 강화되어야 한다. 여기에는 전문 인력의 확보 및 보강 뿐 아니라 해외사무소의 권한 확보도 이루어져야 할 것이다. 또한, 데이터 베이스를 구축할 필요가 있으며, 선진공여국과의 경험 공유를 통한 우리 역량을 강화시켜 나갈 수 있는 방안을 모색해 나가야 할 것이다.
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1) Ulrich Wehnert, “riangular Cooperation - A Donor’ Perspective” presentation at Workshop on South-South and Triangular Cooperation, December 18, 2008 및 2009년 3월 서면인터뷰2) 이집트, 탄자니아 등 일부를 제외하면 대부분의 국가가 중, 저소득국으로 가용재원과 기술력 모두 낮은 편이다.
3) 각 항목의 나열순서는 중요도와는 상관없이 임의로 정해진 것임.
4) 예를 들어, KOICA의 지원하에 남측공여국이 수원국에서 HIV/AIDS 관련 보건 캠페인 체계를 구축한다고 했을 때, 남측공여국이 문화, 사회구조적 유사성을 바탕으로 수원국의 AIDS에 대한 접근방식을 KOICA보다 더 잘 이해한다고 했을 때.
1950년대 식민국가의 독립운동과 신생개도국의 탄생에서부터 출발한 남남협력은 1990년 말 이후 일부 개도국의 거시경제 지표 개선을 바탕으로 그 범위가 개발협력 분야로 확대되는 추세에 있다.
제2장 남남 및 삼각협력이란 무엇인가
남남협력은 개발도상국이 경제·사회 개발과 자립을 목적으로 인적, 경제적, 기술적 자원을 공유하는 과정을 통해 효과적인 개발을 도모하는 수단으로 정의될 수 있다. 삼각협력은 기존의 선진공여국들이 개도국이 개도국을 지원할 목적으로 추진하는 개발협력사업을 재정적, 기술적으로 지원하는 것으로서, 남남협력에 대한 북측공여국의 지원으로 요약된다. 여기서 ‘남’과 ‘북’을 명확히 구분 짓는 국제적인 기준은 아직 없으나, 대략적으로 유엔의 개발도상국과 선진국 구분법, OECD/DAC 가입여부 및 수원과 공여 여부 등 여러 가지 방식이 있을 수 있다. 이에 관해서는 향후 국제사회에서 좀 더 구체적인 논의가 이뤄져야 할 필요가 있다.
국제사회의 새로운 개발재원 확보가 시급한 사안으로 대두되고 개발원조의 질적인 향상에 대한 고찰이 이루어지면서 남남협력은 기존의 북남협력을 보완해 나갈 수 있는 협력 구도로 주목받고 있다. 신흥공업국의 경제개발을 기반으로 한 남남협력의 확대는 전 세계적으로 필요한 개발재원을 충당하고 인프라 부문에 대한 지속적인 지원 등을 가능하게 했다. 또한, 남남협력은 신속하고, 접근이 용이하며 중장기적 예측이 가능하여 개도국 발전에 상당한 기여를 하고 있는 것으로 평가되고 있다. 물론 공여자의 확대에 따른 파편화와, 비조건성에 기인한 인권, 거버넌스, 부정부패 이슈의 방치, 그리고 환경, 사회적 지속가능성에 대한 고려의 부재 등 여러 가지 문제가 있는 것도 사실이지만 개도국 간 조건의 유사성에 바탕을 둔 개발경험 전수 측면에서 남남협력은 국제개발협력 분야의 한 축으로 자리매김하고 있다. 이러한 점에서 선진국의 재원과 기술력을 바탕으로 남남협력만의 장점을 발현할 수 있도록 하는 삼각협력 역시 긍정적인 평가를 받고 있다.
제3장 주요 선진공여국의 삼각협력 활용현황
선진공여국들은 이미 삼각협력방식을 개발협력 사업에 활용하고 있다. 일본은 국가 ODA 전략에 바탕하여 광범위한 지역을 대상으로 제3국 연수, 제3국 전문가파견, 파트너십 프로그램(Partnership Programme: PP), 삼각 프로젝트 및 물자지원 사업, 세미나 지원 등 다양한 방식으로 삼각협력을 실시해 오고 있다. 일본은 이를 위해 사업발굴, 심사, 평가를 JICA 해외사무소가 연간 프로세스로 운영하게 하거나(JARCOM) 남측공여국과의 조인트 벤처로 독립기관을 설립(AICAD)하는 등 조직적 체제를 갖추어 왔다. 독일도 GTZ 해외사무소에 전담인력을 두고 독립된 예산을 배정하여 현지에서 사업 발굴을 지원하고 최종 평가까지의 과정을 전담토록 하고 있다.
삼각협력사업의 성과에 대해서는 선진공여국 대부분이 긍정적인 반응을 보이고 있다. 이들이 삼각협력을 실시하는 주요 배경은 다음과 같이 요약된다.
① 남측 공여국과 수원국간 언어적, 문화적 비교우위
② 정치·사회·경제적 비교우위
③ 수원국-북측공여국보다 근거리에서 효과적이면서도 저비용의 기술협력사업을 추진하고자 하는 비용효과적인 계산
④ 남측공여국의 개발경험 공유
⑤ 비용 분담
⑥ 지역 내 리더국인 남측공여국과의 정치, 경제, 사회적 연대 시도
대개의 삼각협력 사업은 기술협력 중심으로 추진되고 있다. 일본은 삼각협력을 전체 기술협력사업 일환으로 추진하고 있으며, 독일, 영국, 미국, 캐나다는 특정 프로젝트 및 프로그램의 일부분으로 이를 실시하고 있다.
한편, 선진공여국들은 이러한 협력 방식이 나름대로의 타당성과 효율성을 갖추고 있다는 사실에 대해서는 전반적인 동의를 하고 있으나 사업 추진 과정이 지나치게 길고, 관계국/기관의 이해관계를 모으는 과정들이 원조 효과성 차원에서 비효율적일 수 있다는 문제점을 지적하고 있다. 또한, 파트너간 협력 시스템 구축 프로세스에 요구되는 긴 시간과 노력, 각 사업 파트너간 역할분담에 대한 이해 부족에 따른 상호 이해충돌 등의 문제, 그리고 수원국의 의지 부족, 원조의 가시성(visibility) 부족으로 인한 자국내 국민적 지지의 어려움도 문제로 꼽았다. 따라서 삼각협력을 추진해 나가기 위해서는 첫 번째, 관계국간 공동의 목표와 성과에 대한 이해가 선행되어야 하며, 두 번째, 해당기관과 관계자의 역량을 강화해야하고, 세번째, 거래비용 문제를 극복할 수 있는 방안을 마련해야 한다고 지적하였다.
선진공여국의 경험에서 도출한 성공적인 삼각협력을 위한 요건들은 다음과 같이 정리될 수 있다.1)
ㆍ 적절한 협력국가와 사업 분야를 선정해야한다.
ㆍ 관계국 및 기관 간 커뮤니케이션이 원활해야 한다.
ㆍ 삼각협력은 남측의 주인의식과 리더십에 기반을 두는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 삼각협력은 수원국 개발을 위해 기존에 추진되어온 양자간 협력 사업에 부가적인 가치로서의 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 수원국 국가정책을 존중, 이에 합치되도록 해야 한다
ㆍ 다른 개발협력사업 활동과 조화되는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 수원국을 위해 특정 결과를 낼 수 있는 방향으로 추진되어야 한다.
ㆍ 주축국과 공여국의 양자간 협력의 공동경험 조율에서 도출되는 협력 분야를 중심으로 해야 한다.
ㆍ 파트너간 책임과 역할을 명확히 규정하는 MoU나 협약에 의해 실시되어야 한다.
제4장 KOICA 사업의 삼각협력 추진방안
남북 분류의 국제적인 기준이 모호한 가운데, 우리나라는 때에 따라 ‘남’으로도 ‘북’으로도 분류될 수 있는 위치에 놓여 있다. 하지만 2010년 OECD/DAC 가입을 통해 명실상부한 선진공여국으로 발돋움하는 하려는 시점에서, 우리가 어디에 속하느냐에 대한 수사적인 논의보다는, 어떻게 앞으로 남남협력을 KOICA의 대 개도국 원조사업에 활용할 수 있을지, 그 가능성을 타진하고 구체적인 방안을 모색하는 것이 더 시급한 사안이다.
KOICA는 그간 칠레, 싱가포르, 이집트 등과 공동연수를 추진해 온 경험이 있다. 동 연수사업들은 남남협력을 우리가 지원한다는 관점보다는 비용부담을 전제로 공동으로 연수를 추진한다는 성격이 강했으며, 따라서 엄밀한 의미에서의 삼각협력이라고 보기 어려운 점이 있는 것은 사실이다. 하지만 다 공여국 및 수원국 협력 구도를 경험함으로서 앞으로 삼각협력을 추진해 나갈 수 있는 선험적 기틀을 마련하였다는 점에서 긍정적으로 평가될 수 있다.
KOICA는 삼각협력의 도입은 KOICA 기술협력의 개선·추진방향과 부합하며, 이를 보완할 수 있는 역할을 수행할 수 있을 것으로 기대된다. 또한, 최빈개도국 인력의 연수기회 확대 및 연수 프로그램의 내실화 측면에서 기존 연수과정을 보완하는 방책이 될 수 있다. 또한, 삼각협력은 개도국에서 부족한 기술, 인프라 부분을 적극적으로 고려함으로써, 개도국 문제해결에 직접적으로 연관되는 방향으로 기술협력을 추진할 수 있는 방안이 될 수 있다. 다시 말해, 상대적으로 유사한 인프라, 시설, 기자재를 가지고 있는 남측공여국에서 교육을 받게 하여 개도국 상황에서의 실제 적용도를 높일 수 있으며, 남측국가의 정치, 사회와 문화, 언어적 비교우위를 바탕으로 함으로서, 좀 더 현실적으로 적용가능한 정책, 전략들을 배울 수 있게 하며, 교육과정의 흡수성도 높이는 효과도 거둘 수 있다. 또한, 원조사업의 전략적인 측면 뿐 아니라 좀 더 거시적인 레벨의 원조 패러다임과 방향 측면에서도, 삼각협력은 2010년 OECD/DAC 가입, 2011년 제4회 원조효과성에 관한 고위급회의(HLF-4) 개최 등을 통해 선진공여국으로써 국제적인 리더십을 요구받고 있는 우리에게 더 이상 피할 수 없는 시대적 책무로 다가오고 있다.
삼각협력 추진방향(안)
앞으로 KOICA사업에 삼각협력을 도입하기 위해서는 ①비용효율성 문제를 해결하는 동시에 ②사업의 질적인 수준을 확보할 수 있어야 하며, 따라서 아래와 같은 방향으로 추진될 필요가 있다.
1) 중장기적인 플랜 하에 소수의 국가에 한해 도입
2) 타 KOICA 사업과의 연계 하에, 사업 실시체계 및 성과물을 활용
3) KOICA 해외 사업수행역량과의 균형
세부방안(안)
- 남측공여국의 선정
적절한 남측공여국들 선정하는 것은 삼각협력의 성태를 좌우하는 가장 중요한 요소중 하나이며, 최근들어 다수의 남측국가들이 관심을 보이고 있으며 구체적으로 사업을 요청하는 경우도 있는 점을 감안하면, 이에 대비한 정책적 판단기준을 수립해 놓을 필요가 있다. 남측공여국은 다음과 같이 세 가지로 구분될 수 있다.
① 우리의 기존 협력대상국2)
② 비 협력국 중 소득은 높으나 기술력이 비교적 부족한 국가: 카타르, UAE등
③ 비 협력국 중 소득과 기술력이 모두 높은 나라: 브라질, 칠레 등
이들 세 가지 분류의 남측공여국에 대해 삼각협력에 대한 의지, 사업수행 역량 및 KOICA와의 관계 전망 등 다양한 요소가 고려되어야 한다. 여기서 필요한 항목들은 아래 체크리스트로 정리하였다.3) 남측공여국은 이들 항목을 충분히 고려, 정책 결정레벨에서 심도있는 분석과 평가를 거쳐 선정되어야 한다.
남측공여국 선정 체크리스트
① 우리의 기존 협력대상국
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위 보유 여부
ㆍKOICA의 기존 프로젝트, 연수사업 등에서 제기되었던 문제들의 보완책으로서의 비교우위의 역할
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ현지 KOICA 사무소 설치여부
ㆍ현지 KOCIA 사무소 역량의 적절성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치, 확대 및 역량강화의 정책적 당위성 및 가능성
② 비협력국 중 소득은 높으나 기술력이 비교적 부족한 국가
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
ㆍ역량강화 및 개선 계획의 추진 여부와 현황
ㆍ역량강화를 위한 공여사회의 지원 여부 및 현황
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위 보유 여부
- 한국과의 관계 -
ㆍ향후 삼각협력에 기여가 될 만한 한국과의 협력 및 교류의 역사
ㆍ개발협력의 거시적 관점에서 동 국가와의 향후 파트너십 구축의 필요성
ㆍ동 국가의 기술력 등 역량강화를 위한 중장기적 파트너십 구축의 가능성 및 필요성
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ향후 KOICA 사업의 효과성 제고를 위한 잠재적 기여의 가능성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치 및 역량 확보에 대한 정책적 당위성 및 가능성
③ 비협력국 중 소득과 기술력이 모두 높은 나라
- 국가 차원의 역량과 의지 -
ㆍ중장기적으로 삼각협력 사업을 수행해 나갈 만한 역량
ㆍ삼각협력에 대한 적극적인 의지
ㆍ비용분담 역량
- 대외원조 총괄기관의 역량 -
ㆍ개발원조를 총괄하는 중앙기관 혹은 부처의 설치 여부 및 기능의 적절성
ㆍ원조 총괄기관의 사업수행 역량
ㆍ타공여국, 국제기구, 수원국과의 협력 경험
- 선두적 교육기관의 역량 -
ㆍ교육센터, 연구소, 대학 등 선두적인 교육기관의 존재 여부
ㆍ교육기관의 시설, 기자재, 기술력, 교과개발 능력, 인적 역량
- 비교우위 -
ㆍ예상 분야, 수원국에 대한 비교우위의 보유 여부
- 한국과의 관계 -
ㆍ향후 삼각협력에 기여가 될만한 한국과의 협력 및 교류의 역사
ㆍ개발협력의 거시적 관점에서 동 국가와의 향후 파트너십 구축의 필요성
- KOICA의 현지 사업수행 역량 -
ㆍ향후 KOICA 사업의 효과성 제고를 위한 잠재적 기여의 가능성
ㆍ향후 KOICA 사무소 설치 및 역량 확보에 대한 정책적 당위성 및 가능성
- 협력분야의 선정
한편, 남측공여국에서 요청한 사업이 승인되면 협력 분야 및 사업방식을 확정하고 구체적인 내용을 결정하게 되는데, 여기서는 아래의 항목들의 공통분모를 도출, 시너지 효과를 낼 수 있도록 해야 한다. 이를 위해 수원국의 수요와 남측공여국의 공급을 최대한 반영하고 수렴하는 한편 KOICA 전략과 합치되는 분야를 발굴해 낼 수 있도록 현지공동조사, 실무 세미나, 워크샵, 정책협의 등을 통해 충분한 논의를 거칠 필요가 있다.
지원분야의 선정 체크리스트
- KOICA의 지원 가능분야 -
ㆍKOICA가 남측공여국에서 추진중이거나 계획중인 기술협력 혹은 프로젝트 사업과의 연관성을 보유한 분야
ㆍKOICA가 남측공여국에서 추진중이거나 계획중인 사업목표에 대한 부합하는 분야
ㆍKOICA가 수원국에서 추진중이거나 계획중인 기술협력 혹은 프로젝트 사업과의 연관성을 보유한 분야
ㆍKOICA가 수원국에서 추진중인거나 계획중인 사업목표에 대한 부합하는 분야
- 남측공여국의 분야 -
ㆍ남측공여국 고유의 주력분야
ㆍ남측공여국의 예상 수원국에 대한 비교우위 분야
ㆍ남측공여국이 KOICA에 비해 유리한 비교우위적 요소(예: 유사한 언어, 사회구조에 대한 이해 등)가 적극적으로 반영된 분야4)
- 수원국의 필요분야 -
ㆍ수원국이 필요로 하는 분야
ㆍKOICA가 아닌 남측공여국의 지원에 대해 수원국이 수용하는 분야
- 사업방식
현재 KOICA의 사업 경험과 역량 등을 감안하면 제3국 연수가 가장 현실적이고 실효성이 있으며, 이밖에 제3국 전문가 파견 역시 적극적인 고려가 가능하다.
활용방안
제3국 연수와 전문가 파견은 다양한 방면에서 활용될 수 있으나, 다만 그 구체적 방안을 구상하는데 있어 높은 거래비용 문제를 해결하는 동시에 질적인 수준을 확보할 수 있는 방향으로 나아가야 하며, 이를 위해서는 향후 삼각협력을 KOICA 기존 사업과의 연계 하에서 추진하는 한편, 특화된 협력방식으로 도입해 나가는 것이 적절할 것이다. 다음과 같은 방안이 있을 수 있다.
① 기 실시 프로젝트 사업의 사후관리
② 기 실시 초청연수 사업의 후속과정
③ 기술 실무자 대상으로 특화된 장기 현지연수
추가 고려사항
삼각협력은 앞에서도 지적한 바와 같이 기존 협력에 비해 색다른 접근을 시도할 수 있는 잠재력도 가지고 있지만, 그만큼 질적인 수준을 확보하는 점에서 많은 위험도 뒤따른다. 제3국 연수과정에 쓰이는 남측공여국의 설비 및 기자재가 적합하지 않거나, 교육 커리큘럼이 적절치 않거나, 강사의 전문성이 확보되지 않았기 때문에 예상했던 수준의 결과를 이끌어내는 것이 힘들다는 것이다. 따라서, KOICA 차원에서 삼각협력 결과물의 수준 확보를 위해 첫 번째, KOICA가 남측공여국에 이미 지원한 직업훈련 시설이나 교육 실시기관을 이용함으로써 설비, 기자재, 커리큘럼 측면에서의 적절성을 확보하거나, 두 번째, KOICA 초청연수 참가자들이나 현지 관계자들을 제3국에 전문가나 연수 강사로 파견할 수 있도록 지원하는 시스템을 구축함으로서 이들을 우리 삼각협력 사업에 전문인력으로 활용해 나가는 방안이 제시될 수 있다.
앞으로의 과제
위와 같이 삼각협력을 추진해 나가기 위해서는 앞으로 KOICA 현지 사업추진 역량이 적절히 강화되어야 한다. 여기에는 전문 인력의 확보 및 보강 뿐 아니라 해외사무소의 권한 확보도 이루어져야 할 것이다. 또한, 데이터 베이스를 구축할 필요가 있으며, 선진공여국과의 경험 공유를 통한 우리 역량을 강화시켜 나갈 수 있는 방안을 모색해 나가야 할 것이다.
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1) Ulrich Wehnert, “riangular Cooperation - A Donor’ Perspective” presentation at Workshop on South-South and Triangular Cooperation, December 18, 2008 및 2009년 3월 서면인터뷰2) 이집트, 탄자니아 등 일부를 제외하면 대부분의 국가가 중, 저소득국으로 가용재원과 기술력 모두 낮은 편이다.
3) 각 항목의 나열순서는 중요도와는 상관없이 임의로 정해진 것임.
4) 예를 들어, KOICA의 지원하에 남측공여국이 수원국에서 HIV/AIDS 관련 보건 캠페인 체계를 구축한다고 했을 때, 남측공여국이 문화, 사회구조적 유사성을 바탕으로 수원국의 AIDS에 대한 접근방식을 KOICA보다 더 잘 이해한다고 했을 때.