I. 서론
1. 연구의 배경 및 목적
○ OECD/DAC 선진 공여국들은 MDGs의 달성과 효과적인 원조 집행을 위해 통합적인 방향으로 원조 집행 체제 개편을 추진하고 있음.
○ 2008년 한국에 대한 OECD/DAC 특별검토 보고서는 분절화된 한국 원조 체계를 지적한 바 있음.
○ 본 연구는 (1) 한국을 비롯한 OECD/DAC 공여국들의 원조 체계의 분절과 원조 효과성에 미치는 영향에 대한 국내외적 논의를 검토하고, (2) OECD/DAC 회원국들의 원조 체계와 효과성에 관한 해외 현장 사례연구를 실시해 이를 바탕으로, (3) 한국의 원조 효과성을 제고하기 위한 한국 원조 체계의 개선방안과 주무 원조집행기구인 한국국제협력단(KOICA)의 새로운 역할을 위한 4단계 개선 방안을 제시하고자 함.
2. 연구의 내용
○ 본 연구는 2009. 1. 2~4. 15(3.5개월)간 국내외 문헌연구와 OECD/DAC 주요 공여국의 현장탐방 사례연구를 통해 분절적 원조 체계와 원조 효과성에 대한 분석을 바탕으로 한국의 원조 효과성을 제고하기 위한 정책 제언과 KOICA의 대응방안을 제시함.
3. 원조의 분절과 효과성 증대에 관한 국제적 합의 개요
(1) 원조의 분절과 효과성 증대에 관한 국제적 합의
○ 원조효과성을 위한 파리 선언 이행 평가보고서(OECD 2006)는 원조 전달 경로의 지나친 확산과 분절이 원조 효과성을 저해한다고 평가하고 원조의 질과 개발의 효과를 증진하기 위한 실천 로드맵을 제공함.
○ 2008년 아크라회의는 파리선언의 내용을 구체화 한 아크라행동계획(Accra Action Agenda, AAA)을 채택하여 (i) 수원국 정부의 주인의식 강화, (ii) 민간 부문과 시민사회 등 다양한 개발협력 주체와의 보다 효과적인 파트너십 구축, (iii) 성과 중심적인 원조 활동 추구를 강조함. 또한 분절적인 원조 체계로 인한 원조 효과성이 저해되는 문제점을 지적하고 원조 분절의 최소화를 위한 공여국 간의 역할 분담과 조정 노력을 강조함.
(2) OECD/DAC의 원조 분절과 효과성 관련 권고사항
○ OECD/DAC은 효과적인 원조집행을 위한 공여방식의 조율을 위한 가이드라인을 제시하며 수원국 및 공여기관의 합의를 기반으로 원조 정책과 집행의 조율을 통해 원조 효과성을 제고해야 함을 강조함(OECD 2003).
○ DAC 회원국에 대한 동료심사를 바탕으로, 보다 효과적인 원조 집행을 위해 법적·정치적 기반, 원조 체계와 집행 영역에서 필요한 정책 방안을 제시하며 원조 정책의 조율을 위한 제도적 메커니즘의 강화를 강조함(OECD 2008b).
II. 원조의 분절과 효과성에 관한 국내·외적 논의와 연구 방법
1. 원조 분절과 효과성에 대한 문헌연구
(1) 원조 체계 분절과 효과성에 대한 해외 문헌 연구
○ OECD/DAC은 원조 효과성을 공여국의 개발과 관련한 활동의 목표가 달성되었거나 달성될 것으로 기대되는 것으로 정의함.
○ 점차 여러 공여국과 기관들이 다수의 단기성 소규모 프로젝트를 집행하는 원조의 확산(proliferation)과 분절(fragmentation)현상이 확대되고 있음.
○ 확산된 원조 기관들의 분절적인 원조 집행은 원조 활동의 중복으로 인한 거래비용의 증가, 원조의 실질적 가치의 저하, 원조 활동 주체들의 책임성과 신뢰성의 하락, 원조 활동의 전반적 목표와 일관성의 상실로 이어져 결국 원조 효과성의 저하를 초래함.
(2) 원조체계 분절에 관한 국내 문헌 연구
○ 최근의 국내 연구는 모두 한국 원조 체계의 개편 필요성에 대한 인식을 공유하고 있으나 (권율 외 2006, 민병원 2008, 주동주 2009, 참여연대 2008), 제시하는 체제 개선 방안은 (1) 외교통상부 중심의 통합, (2) 기획재정부 중심의 관리, (3) 독립된 부처의 설치로 나누어짐.
III. 해외원조 통합·분절 체계와 효과성 사례 연구
1. OECD/DAC 개발협력을 위한 정책 일관성(Policy Coherence for Development, PCD)
○ OECD/DAC은 원조 정책 일관성의 개선을 위해서는 세 가지 측면 (i) 원조 정책의 목표와 우선순위의 설정과 공유, (ii) 원조 정책과 집행의 조율, (iii) 원조 성과와 정책 일관성의 분석과 평가의 메커니즘의 구축과 활용이 필요한 점을 강조함 (OECD 2008c).
2. OECD/DAC 회원국 원조체계 분석
○ OECD/DAC 주요 공여국의 유·무상 원조의 분절 또는 무상원조의 분절적 집행체계를 분석해 봄으로써, 통합적인 원조 집행을 위한 선진적 제도적 틀과 향후 한국형 통합적 원조체계를 위한 대안을 모색해 볼 수 있음.
3. 주요국의 원조체계와 정책 조율 메커니즘
○ 본 연구는 문헌연구와 현장탐방 사례연구를 통해 일본, 그리스, 독일, 네덜란드 등 주요 공여국의 원조 집행 체계와 정책 조율 메커니즘에 대한 비교 연구를 실시하고 OECD/DAC의 PCD 개선을 위해 권고한 세 측면과 이를 위한 정책적 토대 차원에서 그 결과를 제시함.
(1) 일본: 유·무상 원조의 통합 달성
○ 최고위급의 강력한 정치적 리더십을 바탕으로, 2008년의 대대적인 체제 개편을 통해 외무성의 원조 정책 수립과 조율 총괄기능 강화와 New JICA로의 유·무상 원조 집행의 기능 및 조직적 통합이 달성됨.
○ 세계 최대의 원조 집행 기관으로써 거듭난 New JICA는 일본 개발협력의 집행을 대표하는 단일 창구로서 행정 관리 비용의 최소화, 신속하고 전략적인 유·무상 통합 집행을 가능하게 함.
○ 개편된 체제의 유기적인 통합, 원조 정책의 일관성 개선에 대한 고위 차원에서의 정치적 의지, 원조 정책의 일관성 및 효과성 분석 역량 강화가 요구됨.
(2) 그리스 : 무상원조의 분절 극복 위한 정책·집행의 조율 메커니즘
○ 1999년 OECD/DAC 가입 이후 국내 고유의 원조 전략을 유지하면서도 국제적 논의에 발맞추어 개발협력의 선진화를 이루기 위해 활발한 제도적 노력을 펼치고 있음.
○ 분절적 원조 체계를 보완하기 위해, 외교부 내 개발협력 담당국(Hellenic Aid)의 원조 집행 지원과 조율 기능의 강화 노력이 추진 중임.
(3) 독일 : 부처 급 독립기구와 유·무상 원조 분절 집행
○ 개발협력에 대한 범국가적인 강력한 의지와 책임감을 기반으로 개발협력 총괄 정부 부처가 독립적으로 존재해, 보다 강력하고 효율적인 원조 정책 수립과 조율 기능을 가능하게 함.
○ 해당 부처 내 두 기관에서 유·무상 원조를 분절적으로 집행하고 있어, 원조 정책과 집행의 조율을 위한 다양한 법적 기반과 제도적 메커니즘을 활용하고 있음에도 OECD/DAC로부터 지속적으로 지적받아 옴.
○ 투명하고 객관적인 평가·보고체계와 개발협력 연구소 통한 원조 효과성 분석, 정책개발역량이 높게 평가받음.
(4) 네덜란드: 부처 급 독립기구와 통합적 원조 정책과 집행 수행
○ 외교부 장관과 동등한 수준의 개발협력 장관이 최고위급 차원에서 원조 정책의 수립과 조율의 총괄 역할을 담당함.
○ 기타 정부 부처와의 분절 없이 외교부 개발협력장관으로 원조 정책 수립 및 집행 기능이 모두 집중되어 있음.
○ 원조 정책 일관성 향상을 위한 개별기구(PCU)를 설립해서 부처와 기관별 정책 일관성과 성과에 대한 감독과 분석, 정책 일관성 필요성에 대한 인식 확대 등의 역할을 수행하고 있음.
IV. 한국의 원조체계 연구
1. 한국의 공적개발원조 체계
본 연구는 한국의 공적개발원조 체계를 조직, 예산의 측면에서 살펴보고, 정책 일치성과 조직 목적 부합성 분석틀 (Kast and Rosenweig 1970)에 따라 현 원조 체계가 원조 효과성에 미치는 영향을 분석함.
(1) 정책단위
○ 외교통상부의 개발정책과와 개발협력과가 양자 간 무상원조의 정책을, 인도지원과는 다자간 협력을 담당함.
○ 기획재정부는 국제금융국 내 금융협력과와 국제기구과가 개발금융기관에 대한 출자를 통한 다자간 협력 정책, 대외경제국 내 개발협력과에서 EDCF 운용 전략을 포함한 양자 간 유상원조 정책을 담당함.
(2) 집행단위
○ 외교통상부와 기획재정부는 각각 한국수출입은행 내 대외경제협력기금(EDCF)과 한국국제협력단(KOICA)을 집행기관으로 두고 있음.
○ KOICA와 한국수출입은행이 각각 무상과 유상 원조의 집행을 담당함.
○ 수원국과의 개발협력 관계 증진을 통해 KOICA는 수원국의 경제사회발전을 통한 국제협력의 증진을 목표로 하는 반면, EDCF는 개별 수원국과의 경제적 이해관계를 고려한 집행양식을 보임.
(3) 기타 정책+집행 기관
○ 이외에도 30여 개의 정부 부처 및 출연기관, 지방자치단체에서 양자간 원조의 약 11%를 집행하고 있으며 지속적으로 증가하는 추세임.
2. 원조집행체계의 분절화와 효과성
(1) 분절화된 원조집행체계와 목적 부합성 (정책 일치성)
○ 각 정부 부처에서 시행하는 원조 사업의 목적과 이념, 지원 대상 수원국을 분석한 결과, 한국 원조체계의 분절은 무상원조 공여기관의 증가와 개별기관의 원조 증액으로 인한 분절 양상과 낮은 정책 일치성을 보이고 있음.
○ 각각의 원조 기관들이 가지고 있는 서로 다른 목적과 정책 및 집행 조율의 부족으로 인한 응집성의 저하로 낮은 수준의 성과를 내고 있다고 볼 수 있음.
(2) 전략과 자원의 분배 (효율성)
○ 전략적 선택과 집중에 따른 자원의 분배를 통해 원조의 효과성을 증대할 수 있다는 가정 하에, 전략 집중 국가와 사업 성격의 집중도 및 프로젝트의 연계성을 조사한 결과, 중복적인 해외원조 사업 집행 현황과 KOICA를 비롯한 기타 무상원조 기관과 EDCF 간의 유·무상 원조 연계사업이 미미한 수준임이 확인됨.
○ 결과적으로 정책 및 집행의 일관성 제고와 이에 따른 자원 분배를 통해 원조의 효과성을 높이려는 시도가 현재까지 미비하며, 이로 인한 원조 효과성의 저해가 예상됨.
○ 각 부처별로 개발협력 활동의 강화 계획을 수립하고 있어, 분절적으로 집행되고 있는 무상 원조의 비중이 높아질 수 있으므로 이에 대한 통합적인 관리가 더욱 요구되는 시점임.
V. 한국의 ODA 체계의 분절 극복과 효과성 제고를 위한 개선방안
1. 체계변화의 필요성
○ 본 연구는 ODA 효과성을 제고하기 위해 단기적으로는 유기적인 조정 기능의 확보와 강화를 도모하고, 장기적으로는 단일화되고 독립된 “국제개발협력 부처”의 신설을 통한 통합적 원조 정책수립과 집행을 한국 원조 체제 개편의 궁극적 목표로 설정함.
2. 원조체계의 단계별 선진화 방향
(1) 통합적 원조 체계의 구현을 위한 단계별 목표와 전략
가. 제 1단계: 분절화된 체계의 유기적 조정을 위한 정책단위와 집행기관의 역할 재정립
○ 대외원조에 관한 기본법의 제정을 통해, 한국의 개발협력 활동의 통합적인 원칙과 목표를 수립하고, 국제개발협력위원회의 권한과 책임기관의 역할을 규정함으로써 원조 체계 개편의 기반을 마련
○ 부처 간 정책 조율을 실질적으로 담당할 수 있도록 국제개발협력위원회의 역할에 대한 명확한 법적·제도적 기반의 조성
○ 국제개발협력위원회는 분산된 원조사업의 심사·조정·예산권, CAS(국별원조전략)와 평가 등 주요 ODA 기제에 대한 심의·확정 기능 담당
○ 개발원조 사업의 평가 및 사후관리 체제 정비 필요
○ 외교통상부-KOICA와 기획재정부-EDCF가 함께 공동의 CAS를 개발하고 국제개발협력 위원회의 심의 후 국가차원에서 모두 공유
○ 실무차원의 소통채널의 확보를 통해 KOICA와 EDCF의 공동사업 운영, 수원국별 DB 공유 등 유·무상 원조 협력 및 조율을 확대
○ KOICA는 무상원조 사업의 데이터를 종합적으로 수집 및 분석하는 역할을 수행하며, 이를 바탕으로 연구기능을 강화함으로써 무상원조 집행기관의 중심체 역할을 담당
나. 제 2단계: 무상원조의 통합적 관리와 조정기능 강화된 이원적 정책체계
○ 국제개발협력위원회의 승인기능을 더욱 강화하고, 부처와 실무차원의 상시 협의체를 구성하여 유·무상원조 및 무상원조 간의 정책 및 집행 조율과 통합적인 정책 개발
○ KOICA와 EDCF의 유·무상 공동 프로젝트 확대와 프로그램 중심의 ODA 활동 강화
○ KOICA의 역량 강화와 조직 개편을 통한 ‘무상원조 집행 중심기관’으로서의 역할 정립
다. 제 3단계: 외교통상부 중심의 일원적 정책체계
○ 외교통상부의 정책 및 전략수립 기능, 해외 공관 활용의 강화를 통해서 무상원조의 비중이 80% 이상이 되는 시점에서 외교통상부로의 통합이 필요
○ 국제개발협력위원회는 선진 공여국의 원조효과성 제고를 위한 Sector-Wide Approaches(SWAps) 및 ‘범정부적 접근’을 실현하기 위해 관련 부처 간의 소통과 정책조율 기능을 담당할 상위기관으로서의 역할 제고
라. 제 4단계: 개발협력 독립부처의 설립
○ 국제개발협력을 담당할 독립된 주무 부처를 수립함으로써, 외교적 이해관계와 수단으로부터 독립적인 원조 정책을 수립·집행
○ 이를 통해 원조 효과성의 제고와 선진 공여국으로서의 한국의 위상 강화를 인정과 동시에 확보
○ 개발협력 부처 산하에 KOICA와 EDCF를 두고 유·무상 원조를 통합적으로 집행함.
3. 원조 분절 극복과 효과성 제고 위한 KOICA의 역할과 구조변화 제언
(1) KOICA의 새로운 역할
○ OECD/DAC 가입을 전후로 원조 통계 시스템의 도입 및 활용 방안에 있어서 한국 개발협력 무상원조의 정보 센터로서 정보의 공유와 활용을 지원하고 무상원조를 비롯한 원조 활동에 관한 국제적 중요한 논의 동향을 소개함.
○ KOICA는 각 원조집행기관의 사후 평가 보고를 바탕으로 개별 사업 또는 프로그램의 영향성평가(Impact Assessment, IA)를 담당함으로써, ODA 사업 기획 시에 필요한 정보를 제공하고, 결과적으로 ODA 평가 절차의 체계화에 기여함.
(2) KOICA의 구조 변화 방향
가. 지역/국별 전략수립과 전략에 따른 집행을 위한 지역중심 편재
○ KOICA의 무상원조의 정보센터와 원조 집행정책의 조정자 역할을 강화하기 위해서는, 수원지역 및 국가에 대한 정보를 취합하고 재생산해 낼 수 있도록 지역중심으로 조직 구조를 개편해야 함.
○ KOICA의 해외사무소를 각 지역 팀에 소속하도록 하여 본부와 해외사무소의 유기적인 협력관계를 강화해야 함.
나. 개발협력 연구센터 설립과 연구역량강화
○ 개발협력 연구센터를 설치해, 독립적이고 객관적인 분석 및 평가, 결과의 공유와 확산, 지속적인 정책 개발에 기여해야 함.
다. 기타 내부 조직역량강화
○ 개발협력관련 기관에서의 임원급 고위층의 정기적인 재교육 및 재배치를 통해 새로운 시대적 요구에 신속히 발맞출 수 있도록 해야 함.
○ 정보센터의 역할을 담당할 무상원조 정보 상담역을 상주하게 하여 정보 서비스 제공자로서의 역할을 담당하게 함.
VI. 결론
○ 한국이 향후 선진 공여국으로 거듭나기 위해서는 총 원조 규모와 함께 무상원조의 비중을 점차 확대하면서 세계의 빈곤 감소와 인류 공영을 위한 노력에 적극적으로 동참해야 함. 이를 위해서는 무엇보다도 각각의 부서와 집행기관들이 상이한 목적으로 원조를 집행하고 있는 현재의 분절적인 원조 체제를 개편해 원조 효과성을 제고해야 함.
○ 본 연구는 네덜란드, 영국과 같은 선진 공여국들이 제시하고 있는 통합된 원조 정책 부처의 설립을 한국 원조체계의 최종 모델로 상정하고 이에 다다르기 위한 단계별 목표와 전략을 제시함.
○ 현재의 무상원조의 분절화를 극복하기 위해 우선적으로는 한국 ODA의 이념과 목적, 각 부처의 역할과 정책조정 기제를 명기한 법률의 제정이 시급히 달성되어야 함. 또한 국제개발협력위원회의 원조 정책의 조율 및 심의 기능과 권한의 강화와 유·무상원조 집행 기관을 통합적으로 관리하기 위한 체제 마련이 필요함.
○ 과도기적 정책조율 강화 시스템 하에서, KOICA는 무상원조의 전략적 집행과 이를 위한 정보센터의 역할을 담당하고, 영향성평가(IA) 실행, 국내외 모범사례와 매뉴얼의 연구개발과 보급 등, 실질적으로 무상원조의 효율적인 통합 관리를 가능하게 하는 역할을 할 수 있도록 조직을 확대·개편해야 함.
1. 연구의 배경 및 목적
○ OECD/DAC 선진 공여국들은 MDGs의 달성과 효과적인 원조 집행을 위해 통합적인 방향으로 원조 집행 체제 개편을 추진하고 있음.
○ 2008년 한국에 대한 OECD/DAC 특별검토 보고서는 분절화된 한국 원조 체계를 지적한 바 있음.
○ 본 연구는 (1) 한국을 비롯한 OECD/DAC 공여국들의 원조 체계의 분절과 원조 효과성에 미치는 영향에 대한 국내외적 논의를 검토하고, (2) OECD/DAC 회원국들의 원조 체계와 효과성에 관한 해외 현장 사례연구를 실시해 이를 바탕으로, (3) 한국의 원조 효과성을 제고하기 위한 한국 원조 체계의 개선방안과 주무 원조집행기구인 한국국제협력단(KOICA)의 새로운 역할을 위한 4단계 개선 방안을 제시하고자 함.
2. 연구의 내용
○ 본 연구는 2009. 1. 2~4. 15(3.5개월)간 국내외 문헌연구와 OECD/DAC 주요 공여국의 현장탐방 사례연구를 통해 분절적 원조 체계와 원조 효과성에 대한 분석을 바탕으로 한국의 원조 효과성을 제고하기 위한 정책 제언과 KOICA의 대응방안을 제시함.
3. 원조의 분절과 효과성 증대에 관한 국제적 합의 개요
(1) 원조의 분절과 효과성 증대에 관한 국제적 합의
○ 원조효과성을 위한 파리 선언 이행 평가보고서(OECD 2006)는 원조 전달 경로의 지나친 확산과 분절이 원조 효과성을 저해한다고 평가하고 원조의 질과 개발의 효과를 증진하기 위한 실천 로드맵을 제공함.
○ 2008년 아크라회의는 파리선언의 내용을 구체화 한 아크라행동계획(Accra Action Agenda, AAA)을 채택하여 (i) 수원국 정부의 주인의식 강화, (ii) 민간 부문과 시민사회 등 다양한 개발협력 주체와의 보다 효과적인 파트너십 구축, (iii) 성과 중심적인 원조 활동 추구를 강조함. 또한 분절적인 원조 체계로 인한 원조 효과성이 저해되는 문제점을 지적하고 원조 분절의 최소화를 위한 공여국 간의 역할 분담과 조정 노력을 강조함.
(2) OECD/DAC의 원조 분절과 효과성 관련 권고사항
○ OECD/DAC은 효과적인 원조집행을 위한 공여방식의 조율을 위한 가이드라인을 제시하며 수원국 및 공여기관의 합의를 기반으로 원조 정책과 집행의 조율을 통해 원조 효과성을 제고해야 함을 강조함(OECD 2003).
○ DAC 회원국에 대한 동료심사를 바탕으로, 보다 효과적인 원조 집행을 위해 법적·정치적 기반, 원조 체계와 집행 영역에서 필요한 정책 방안을 제시하며 원조 정책의 조율을 위한 제도적 메커니즘의 강화를 강조함(OECD 2008b).
II. 원조의 분절과 효과성에 관한 국내·외적 논의와 연구 방법
1. 원조 분절과 효과성에 대한 문헌연구
(1) 원조 체계 분절과 효과성에 대한 해외 문헌 연구
○ OECD/DAC은 원조 효과성을 공여국의 개발과 관련한 활동의 목표가 달성되었거나 달성될 것으로 기대되는 것으로 정의함.
○ 점차 여러 공여국과 기관들이 다수의 단기성 소규모 프로젝트를 집행하는 원조의 확산(proliferation)과 분절(fragmentation)현상이 확대되고 있음.
○ 확산된 원조 기관들의 분절적인 원조 집행은 원조 활동의 중복으로 인한 거래비용의 증가, 원조의 실질적 가치의 저하, 원조 활동 주체들의 책임성과 신뢰성의 하락, 원조 활동의 전반적 목표와 일관성의 상실로 이어져 결국 원조 효과성의 저하를 초래함.
(2) 원조체계 분절에 관한 국내 문헌 연구
○ 최근의 국내 연구는 모두 한국 원조 체계의 개편 필요성에 대한 인식을 공유하고 있으나 (권율 외 2006, 민병원 2008, 주동주 2009, 참여연대 2008), 제시하는 체제 개선 방안은 (1) 외교통상부 중심의 통합, (2) 기획재정부 중심의 관리, (3) 독립된 부처의 설치로 나누어짐.
III. 해외원조 통합·분절 체계와 효과성 사례 연구
1. OECD/DAC 개발협력을 위한 정책 일관성(Policy Coherence for Development, PCD)
○ OECD/DAC은 원조 정책 일관성의 개선을 위해서는 세 가지 측면 (i) 원조 정책의 목표와 우선순위의 설정과 공유, (ii) 원조 정책과 집행의 조율, (iii) 원조 성과와 정책 일관성의 분석과 평가의 메커니즘의 구축과 활용이 필요한 점을 강조함 (OECD 2008c).
2. OECD/DAC 회원국 원조체계 분석
○ OECD/DAC 주요 공여국의 유·무상 원조의 분절 또는 무상원조의 분절적 집행체계를 분석해 봄으로써, 통합적인 원조 집행을 위한 선진적 제도적 틀과 향후 한국형 통합적 원조체계를 위한 대안을 모색해 볼 수 있음.
3. 주요국의 원조체계와 정책 조율 메커니즘
○ 본 연구는 문헌연구와 현장탐방 사례연구를 통해 일본, 그리스, 독일, 네덜란드 등 주요 공여국의 원조 집행 체계와 정책 조율 메커니즘에 대한 비교 연구를 실시하고 OECD/DAC의 PCD 개선을 위해 권고한 세 측면과 이를 위한 정책적 토대 차원에서 그 결과를 제시함.
(1) 일본: 유·무상 원조의 통합 달성
○ 최고위급의 강력한 정치적 리더십을 바탕으로, 2008년의 대대적인 체제 개편을 통해 외무성의 원조 정책 수립과 조율 총괄기능 강화와 New JICA로의 유·무상 원조 집행의 기능 및 조직적 통합이 달성됨.
○ 세계 최대의 원조 집행 기관으로써 거듭난 New JICA는 일본 개발협력의 집행을 대표하는 단일 창구로서 행정 관리 비용의 최소화, 신속하고 전략적인 유·무상 통합 집행을 가능하게 함.
○ 개편된 체제의 유기적인 통합, 원조 정책의 일관성 개선에 대한 고위 차원에서의 정치적 의지, 원조 정책의 일관성 및 효과성 분석 역량 강화가 요구됨.
(2) 그리스 : 무상원조의 분절 극복 위한 정책·집행의 조율 메커니즘
○ 1999년 OECD/DAC 가입 이후 국내 고유의 원조 전략을 유지하면서도 국제적 논의에 발맞추어 개발협력의 선진화를 이루기 위해 활발한 제도적 노력을 펼치고 있음.
○ 분절적 원조 체계를 보완하기 위해, 외교부 내 개발협력 담당국(Hellenic Aid)의 원조 집행 지원과 조율 기능의 강화 노력이 추진 중임.
(3) 독일 : 부처 급 독립기구와 유·무상 원조 분절 집행
○ 개발협력에 대한 범국가적인 강력한 의지와 책임감을 기반으로 개발협력 총괄 정부 부처가 독립적으로 존재해, 보다 강력하고 효율적인 원조 정책 수립과 조율 기능을 가능하게 함.
○ 해당 부처 내 두 기관에서 유·무상 원조를 분절적으로 집행하고 있어, 원조 정책과 집행의 조율을 위한 다양한 법적 기반과 제도적 메커니즘을 활용하고 있음에도 OECD/DAC로부터 지속적으로 지적받아 옴.
○ 투명하고 객관적인 평가·보고체계와 개발협력 연구소 통한 원조 효과성 분석, 정책개발역량이 높게 평가받음.
(4) 네덜란드: 부처 급 독립기구와 통합적 원조 정책과 집행 수행
○ 외교부 장관과 동등한 수준의 개발협력 장관이 최고위급 차원에서 원조 정책의 수립과 조율의 총괄 역할을 담당함.
○ 기타 정부 부처와의 분절 없이 외교부 개발협력장관으로 원조 정책 수립 및 집행 기능이 모두 집중되어 있음.
○ 원조 정책 일관성 향상을 위한 개별기구(PCU)를 설립해서 부처와 기관별 정책 일관성과 성과에 대한 감독과 분석, 정책 일관성 필요성에 대한 인식 확대 등의 역할을 수행하고 있음.
IV. 한국의 원조체계 연구
1. 한국의 공적개발원조 체계
본 연구는 한국의 공적개발원조 체계를 조직, 예산의 측면에서 살펴보고, 정책 일치성과 조직 목적 부합성 분석틀 (Kast and Rosenweig 1970)에 따라 현 원조 체계가 원조 효과성에 미치는 영향을 분석함.
(1) 정책단위
○ 외교통상부의 개발정책과와 개발협력과가 양자 간 무상원조의 정책을, 인도지원과는 다자간 협력을 담당함.
○ 기획재정부는 국제금융국 내 금융협력과와 국제기구과가 개발금융기관에 대한 출자를 통한 다자간 협력 정책, 대외경제국 내 개발협력과에서 EDCF 운용 전략을 포함한 양자 간 유상원조 정책을 담당함.
(2) 집행단위
○ 외교통상부와 기획재정부는 각각 한국수출입은행 내 대외경제협력기금(EDCF)과 한국국제협력단(KOICA)을 집행기관으로 두고 있음.
○ KOICA와 한국수출입은행이 각각 무상과 유상 원조의 집행을 담당함.
○ 수원국과의 개발협력 관계 증진을 통해 KOICA는 수원국의 경제사회발전을 통한 국제협력의 증진을 목표로 하는 반면, EDCF는 개별 수원국과의 경제적 이해관계를 고려한 집행양식을 보임.
(3) 기타 정책+집행 기관
○ 이외에도 30여 개의 정부 부처 및 출연기관, 지방자치단체에서 양자간 원조의 약 11%를 집행하고 있으며 지속적으로 증가하는 추세임.
2. 원조집행체계의 분절화와 효과성
(1) 분절화된 원조집행체계와 목적 부합성 (정책 일치성)
○ 각 정부 부처에서 시행하는 원조 사업의 목적과 이념, 지원 대상 수원국을 분석한 결과, 한국 원조체계의 분절은 무상원조 공여기관의 증가와 개별기관의 원조 증액으로 인한 분절 양상과 낮은 정책 일치성을 보이고 있음.
○ 각각의 원조 기관들이 가지고 있는 서로 다른 목적과 정책 및 집행 조율의 부족으로 인한 응집성의 저하로 낮은 수준의 성과를 내고 있다고 볼 수 있음.
(2) 전략과 자원의 분배 (효율성)
○ 전략적 선택과 집중에 따른 자원의 분배를 통해 원조의 효과성을 증대할 수 있다는 가정 하에, 전략 집중 국가와 사업 성격의 집중도 및 프로젝트의 연계성을 조사한 결과, 중복적인 해외원조 사업 집행 현황과 KOICA를 비롯한 기타 무상원조 기관과 EDCF 간의 유·무상 원조 연계사업이 미미한 수준임이 확인됨.
○ 결과적으로 정책 및 집행의 일관성 제고와 이에 따른 자원 분배를 통해 원조의 효과성을 높이려는 시도가 현재까지 미비하며, 이로 인한 원조 효과성의 저해가 예상됨.
○ 각 부처별로 개발협력 활동의 강화 계획을 수립하고 있어, 분절적으로 집행되고 있는 무상 원조의 비중이 높아질 수 있으므로 이에 대한 통합적인 관리가 더욱 요구되는 시점임.
V. 한국의 ODA 체계의 분절 극복과 효과성 제고를 위한 개선방안
1. 체계변화의 필요성
○ 본 연구는 ODA 효과성을 제고하기 위해 단기적으로는 유기적인 조정 기능의 확보와 강화를 도모하고, 장기적으로는 단일화되고 독립된 “국제개발협력 부처”의 신설을 통한 통합적 원조 정책수립과 집행을 한국 원조 체제 개편의 궁극적 목표로 설정함.
2. 원조체계의 단계별 선진화 방향
(1) 통합적 원조 체계의 구현을 위한 단계별 목표와 전략
가. 제 1단계: 분절화된 체계의 유기적 조정을 위한 정책단위와 집행기관의 역할 재정립
○ 대외원조에 관한 기본법의 제정을 통해, 한국의 개발협력 활동의 통합적인 원칙과 목표를 수립하고, 국제개발협력위원회의 권한과 책임기관의 역할을 규정함으로써 원조 체계 개편의 기반을 마련
○ 부처 간 정책 조율을 실질적으로 담당할 수 있도록 국제개발협력위원회의 역할에 대한 명확한 법적·제도적 기반의 조성
○ 국제개발협력위원회는 분산된 원조사업의 심사·조정·예산권, CAS(국별원조전략)와 평가 등 주요 ODA 기제에 대한 심의·확정 기능 담당
○ 개발원조 사업의 평가 및 사후관리 체제 정비 필요
○ 외교통상부-KOICA와 기획재정부-EDCF가 함께 공동의 CAS를 개발하고 국제개발협력 위원회의 심의 후 국가차원에서 모두 공유
○ 실무차원의 소통채널의 확보를 통해 KOICA와 EDCF의 공동사업 운영, 수원국별 DB 공유 등 유·무상 원조 협력 및 조율을 확대
○ KOICA는 무상원조 사업의 데이터를 종합적으로 수집 및 분석하는 역할을 수행하며, 이를 바탕으로 연구기능을 강화함으로써 무상원조 집행기관의 중심체 역할을 담당
나. 제 2단계: 무상원조의 통합적 관리와 조정기능 강화된 이원적 정책체계
○ 국제개발협력위원회의 승인기능을 더욱 강화하고, 부처와 실무차원의 상시 협의체를 구성하여 유·무상원조 및 무상원조 간의 정책 및 집행 조율과 통합적인 정책 개발
○ KOICA와 EDCF의 유·무상 공동 프로젝트 확대와 프로그램 중심의 ODA 활동 강화
○ KOICA의 역량 강화와 조직 개편을 통한 ‘무상원조 집행 중심기관’으로서의 역할 정립
다. 제 3단계: 외교통상부 중심의 일원적 정책체계
○ 외교통상부의 정책 및 전략수립 기능, 해외 공관 활용의 강화를 통해서 무상원조의 비중이 80% 이상이 되는 시점에서 외교통상부로의 통합이 필요
○ 국제개발협력위원회는 선진 공여국의 원조효과성 제고를 위한 Sector-Wide Approaches(SWAps) 및 ‘범정부적 접근’을 실현하기 위해 관련 부처 간의 소통과 정책조율 기능을 담당할 상위기관으로서의 역할 제고
라. 제 4단계: 개발협력 독립부처의 설립
○ 국제개발협력을 담당할 독립된 주무 부처를 수립함으로써, 외교적 이해관계와 수단으로부터 독립적인 원조 정책을 수립·집행
○ 이를 통해 원조 효과성의 제고와 선진 공여국으로서의 한국의 위상 강화를 인정과 동시에 확보
○ 개발협력 부처 산하에 KOICA와 EDCF를 두고 유·무상 원조를 통합적으로 집행함.
3. 원조 분절 극복과 효과성 제고 위한 KOICA의 역할과 구조변화 제언
(1) KOICA의 새로운 역할
○ OECD/DAC 가입을 전후로 원조 통계 시스템의 도입 및 활용 방안에 있어서 한국 개발협력 무상원조의 정보 센터로서 정보의 공유와 활용을 지원하고 무상원조를 비롯한 원조 활동에 관한 국제적 중요한 논의 동향을 소개함.
○ KOICA는 각 원조집행기관의 사후 평가 보고를 바탕으로 개별 사업 또는 프로그램의 영향성평가(Impact Assessment, IA)를 담당함으로써, ODA 사업 기획 시에 필요한 정보를 제공하고, 결과적으로 ODA 평가 절차의 체계화에 기여함.
(2) KOICA의 구조 변화 방향
가. 지역/국별 전략수립과 전략에 따른 집행을 위한 지역중심 편재
○ KOICA의 무상원조의 정보센터와 원조 집행정책의 조정자 역할을 강화하기 위해서는, 수원지역 및 국가에 대한 정보를 취합하고 재생산해 낼 수 있도록 지역중심으로 조직 구조를 개편해야 함.
○ KOICA의 해외사무소를 각 지역 팀에 소속하도록 하여 본부와 해외사무소의 유기적인 협력관계를 강화해야 함.
나. 개발협력 연구센터 설립과 연구역량강화
○ 개발협력 연구센터를 설치해, 독립적이고 객관적인 분석 및 평가, 결과의 공유와 확산, 지속적인 정책 개발에 기여해야 함.
다. 기타 내부 조직역량강화
○ 개발협력관련 기관에서의 임원급 고위층의 정기적인 재교육 및 재배치를 통해 새로운 시대적 요구에 신속히 발맞출 수 있도록 해야 함.
○ 정보센터의 역할을 담당할 무상원조 정보 상담역을 상주하게 하여 정보 서비스 제공자로서의 역할을 담당하게 함.
VI. 결론
○ 한국이 향후 선진 공여국으로 거듭나기 위해서는 총 원조 규모와 함께 무상원조의 비중을 점차 확대하면서 세계의 빈곤 감소와 인류 공영을 위한 노력에 적극적으로 동참해야 함. 이를 위해서는 무엇보다도 각각의 부서와 집행기관들이 상이한 목적으로 원조를 집행하고 있는 현재의 분절적인 원조 체제를 개편해 원조 효과성을 제고해야 함.
○ 본 연구는 네덜란드, 영국과 같은 선진 공여국들이 제시하고 있는 통합된 원조 정책 부처의 설립을 한국 원조체계의 최종 모델로 상정하고 이에 다다르기 위한 단계별 목표와 전략을 제시함.
○ 현재의 무상원조의 분절화를 극복하기 위해 우선적으로는 한국 ODA의 이념과 목적, 각 부처의 역할과 정책조정 기제를 명기한 법률의 제정이 시급히 달성되어야 함. 또한 국제개발협력위원회의 원조 정책의 조율 및 심의 기능과 권한의 강화와 유·무상원조 집행 기관을 통합적으로 관리하기 위한 체제 마련이 필요함.
○ 과도기적 정책조율 강화 시스템 하에서, KOICA는 무상원조의 전략적 집행과 이를 위한 정보센터의 역할을 담당하고, 영향성평가(IA) 실행, 국내외 모범사례와 매뉴얼의 연구개발과 보급 등, 실질적으로 무상원조의 효율적인 통합 관리를 가능하게 하는 역할을 할 수 있도록 조직을 확대·개편해야 함.