프로그램형 접근법(Programme-based Approach: 이하 PBA)은 1990년대를 지나며 제기되기 시작한 기존 원조 방식의 문제점을 보완하여 더 효과적이고 지속가능한 원조를 실시해 나가고자 하는 차원에서 출발하였다. 원조의 양적확대와 아울러 질적 효과성에 대한 국제 원조사회의 패러다임이 전환되어 가는 데 이정표적인 역할을 하고 있는 파리선언은, 수원국의 주인의식 강화, 원조 일치 및 공여국간 원조조화를 중심으로 원조효과성 제고에 관한 원칙을 정립하고, 이를 구현할 수 있는 방안으로 PBA를 제시하고 있다.
1. PBA 및 관련 개념의 정의
1) PBA
국제사회에서 통용되는 ‘PBA’란 “국가빈곤감소전략, 특정 분야별 프로그램, 주제별 프로그램 또는 특정 기관의 프로그램을 포함한 현지 주도의 개발프로그램에 대한 조율된 지원을 원칙으로 하는 개발협력에 참여하는 방법”으로서, 아래의 네 가지 특징을 포함하는 것으로 정의된다.
(i) 수원국 또는 현지기관의 리더십
(ii) 하나의 포괄적인 프로그램 및 예산틀
(iii) 공여국의 보고, 예산책정, 재정관리 및 조달을 위한 공식적인 공여국 조정 및 조화 절차
(iv) 프로그램 설계 및 실행, 재정관리 그리고 감독 및 평가를 위해 현지 체제의 활용을 향상시키기 위한 노력
‘프로그램형 접근법(PBA)’이라는 용어에서 ‘프로그램’이란 수원국이 주도하여 수립하고 추진하는 개발 ‘프로그램’을 지칭하는 것이며1), 따라서 이를 풀어 쓰자면 ‘수원국의 개발 프로그램에 바탕을 둔 접근’으로 해석된다. 즉, PBA가 내포하는 의미는 수원국이 주인의식과 책임정신을 가지고 개발 프로그램을 수립, 추진하는데 공여국이 이를 부수적으로 지원하는 것으로서, 수원국의 주인의식에 입각한 개발 프로그램과 이에 대한 공여국의 지원을 아우르는 유기적인 관계 혹은 방식을 뜻하는 개념이라 할 수 있다. 따라서 PBA는 프로젝트, 기술협력, 예산지원처럼 하나의 원조 양식(Modality) 혹은 수단(Instrument)이 아니라 개발원조의 흐름을 분류하는(Categorize) 하나의 접근법(Approach) 혹은 프로세스(Process)로 보는 것이 옳으며2), 공여국이 수원국 프로그램을 지원하기 위해 제공하는 프로젝트, 기술협력, 예산지원 등은 PBA와 동격의 개념혹은 구성요소가 아니라 PBA를 ‘지원(Support)’하는 양식(Modality)으로 보아야 한다.
한편, PBA는 그 적용 범위와 해당 주체에 따라 다수의 국가, 개별 국가, 지방자치단체, NGO 등에 대한 범주로 분류될 수 있고, 특정 섹터 레벨에서 실시되며, 이러한 경우 ‘섹터별 접근법(Sector-Wide Approach: 이하 SWAp)’으로 지칭한다. 따라서 SWAp은 PBA의 하위 개념 중 하나이며, PBA의 특징적 요소를 모두 포함한다. SWAp은, 2000년대 들어서 본격적으로 개발협력 분야에 전면적으로 등장하기 시작한 PBA와는 달리, 영국, 덴마크 등 북유럽 선진공여국을 중심으로 1990년대부터 실제로 시행되어 왔으며, 따라서 개념, 사업 프로세스와 원칙, 운영 기제 등이 더 구체적으로 정립되어 있는 편이다.
2) SWAp
EC, Sida, DANIDA 등은 SWAp을 “수원국과 개발파트너 간 협력의 한 방식(a way of working together)”이라고 보고, “포괄적이고 일관성 있는 섹터 정책 및 전략, 하나의 통일된 공공지출체계, 그리고 공동의 관리, 기획, 보고 체계의 점진적인 발전을 필요로 하는것”3)으로 정의내리고 있다. DAC는 SWAp을 구성하는 요소를 구체적으로 다음과 같이 제시하고 있다.
◆ 수원국 주도의 명확한 섹터 정책과 전략
◆ 섹터 전략을 반영한 섹터별 중기지출안(MTEF)
◆ 섹터를 지원하는 자원을 프로그램밍 할 수 있도록 하는 구조적인 합의
◆ 진전 상황을 측정하고 투명성을 강화하는 성과 모니터링 시스템
◆ 모든 주요 관계자를 참여시키는 광범위한 협의 매커니즘
◆ 섹터 레벨에서 원조조정과 대화를 위해 형식화된, 수원국 주도의 프로세스
◆보고, 예산 기획, 재정관리 및 조달에 관해 조화를 추구하는 시스템을 구축하기 위해 동의된 프로세스
3) 파리선언과 PBA
파리선언은 제32조에서 PBA 확대가 공여국간 원조 조율을 통한 공동 지원에 기여한다고 보고, 2010년까지 전체 원조의 66%이상을 PBA 방식으로 지원하도록 목표(지표 9)를 설정한 바 있다. 동 선언 하에서 공여국의 원조가 PBA 혹은 SWAp으로 간주되기 위해서는 아래의 네 가지 조건을 모두 충족시켜야 한다.4)
① 수원국 정부 또는 기관이 주도하는 프로그램을 활용하는가?
② 단일의 포괄적 프로그램 및 예산틀을 사용하는가?
③ 보고(Reporting), 예산책정(Budgeting), 재정관리(Financial Management)그리고 조달(Procurement) 중 적어도 2개의 절차를 위해 공여국간 공식적인 조정 또는 조화 절차가 있는가?
④ 프로그램 설계(Design), 프로그램 시행(Implementation), 재정관리(Financial Management) 그리고 모니터링/평가(Monitoring and Evaluation) 중 적어도 2개의 부문의 절차를 수행하기 위해 수원국 체제를 활용하는가?
2008년에 실시된 파리선언 이행성과 모니터링 결과, 공여국 평균은 44%, 덴마크와 일본은 각각 60%, 36%를 기록했으며, 한국은 약 0.3%에 그쳐 모니터링 참가 공여국 중 최하위를 기록했다.
4) PBA 및 SWAp의 지원양식
PBA와 SWAp은 원조양식(Aid Modalities)이 아니라, 범국가적인(PBA) 혹은 섹터별(SWAp) 이슈에 관해 수원국과 공여국이 공동으로 접근하는 방식에 관한 것이다. 따라서 어떠한 원조양식도 자동적으로 PBA/SWAp으로 간주되거나 동일한 의미를 가지고 있는 것은 아니며5), 오히려 어떠한 원조 양식이 PBA/SWAp에 부합되도록 설계되는 것이라고 보는 것이 적절하다. PBA/SWAp의 지원에는 예산지원, 공동지원(Pooled Arrangement), 프로젝트, 기술협력 등 현 원조 시스템 하에서 이뤄지는 모든 원조 양식이 가능하며, 공여국은 내부 정책, 전략 및 수원국의 시스템 수준과 역량을 감안하여 이들 양식을 다각도로 적용하게 된다.
예산지원(Budget Support) 혹은 직접예산지원(Direct Budget Support)이란 공여국에서 수원국 국고(Treasury)로 재원을 이전하여 수원국의 예산을 지원하는 방법으로서 DAC는 이를 “공여국의 재원이 어떤 방식으로 책정(earmarked)되지 않고 수원국의 국고로 편입되는 원조양식”으로 정의하고 있다.6)예산지원은 목표, 우선순위 및 적용범위에 따라 일반예산지원(General Budget Support)과 섹터예산지원(Sector Budget Support)으로 나뉜다. 일반예산지원이 수원국의 전반적인 국가전략 및 예산 우선순위에 초점을 둔 것이라면, 섹터예산지원은 보건의료, 교육 등 특정 분야, 혹은 모자보건, 초등교육 보편화 등 하부 분야에 한정되어 실시된다는 점에서 차이가 근본적인 차이가 있다.
공동지원(Pooled Arrangement) 방식에는 공동 재정지원(Basket Funding) 및 공동기술협력(Pooled Technical Assistance)이 있다. 공동 재정지원(Basket Funding)이란 다수의 공여국이 PBA나 SWAp에 대해 지원할 때 공여국간 조정을 통해 공동의 틀과 체계를 통해 재원을 제공하는 방식으로서, 말 그대로 공여국의 재원 혹은 기술지원이 하나의 바구니(Basket)에 담겨 제공된다는 것으로 이해될 수 있다. 여기서의 바구니는 대개 리드 공여국이나 수원국 혹은 세계은행 등 다자기구가 관리하는 특별 구좌(Special account)이거나 신탁기금(Trust fund)의 형태인 것이 대부분이다. 이러한 ‘바구니’는 예산지원에서처럼 수원국의 예산체계에 편입되어 집행, 관리되는 경우도 있으나, 수원국 체제와는 별도로, 분리된 재원으로 운영되는 경우 역시 상당부분을 차지한다. 공동 기술협력(Pooled technical assistance) 역시 유사한 개념으로서, 주로 Platform 형식으로 조율되고 일원화되어 제공되는 기술협력으로 이해될 수 있다.
마지막으로, PBA/SWAp의 지원 양식으로서의 프로젝트와 기술협력은, 기존에 독자적인(Stand-alone) 방식으로 추진되었던 것이 아니라 그 정책과 목표가 수원국의 특정 PBA혹은 SWAp의 목적에 부합하는 방향으로 통합되는(Integrated) 것이다. 파리선언에서 봤을 때 어떠한 프로젝트 혹은 기술협력이 PBA/SWAp에 통합되었다는 것은, 원조 활동의 PBA부합 여부를 판단하는 기준, 즉, ①수원국 자체 프로그램의 활용, ②단일 예산틀 사용, ③보고, 예산책정, 재정관리 및 조달을 위한 공식적인 공여국 조정 절차, ④현지의 프로그램 설계 및 실행, 재정관리 그리고 모니터링 및 평가를 위한 현지 시스템 활용 조건에 부합된다는 것을 의미한다.
2. 선진사례와 시사점
1) 덴마크
덴마크는 2008년 6월, 섹터예산지원(Sector Budget Support)을 기본 양식(Default Modality)로 하는 섹터별 프로그램 지원(Sector Programme Support: 이하 SPS)을 자국의 핵심 원조 방식으로 정립함으로서 기존에 개별적으로 추진되어 오던 사업을 SPS의 틀 내에서 프로그램화하여 통합하는 체제를 구축하게 된다. 이와 관련, PBA, SWAp, 수원국 시스템의 활용, 예산지원 등 다양한 제반 이슈에 대한 전략과 실무지침 및 가이드라인 구축을 계속해 오고 있다.
덴마크가 PBA를 적용하는 방식은 수원국의 섹터 개발프로그램(SDP)에 대해 덴마크측이 하나의 원조 ‘패키지’ 방식으로 지원하는 것으로 요약된다. 우선, 덴마크는 선택과 집중의 원칙에 바탕을 두고 중점협력국과 비 중점협력국에 대해 차별화된 프로그램 전략을 실시하고 있다. 중점협력국에 대해서는 국별지원전략이 수립되며, 동 전략을 출발점으로 SPS가 실시되는데, SPS는 ‘프로그램 지원 주기’에 따라 준비(Preparation) → 형성/심사 (Formulation/Appraisal) → 시행(Implementation) → 완료(Completion)의 4단계로 구성된다. 동 주기 내에서 섹터예산지원, 기술협력, 프로젝트 등의 원조 양식은 하나의 ‘프로그램’ 틀 내에서 순환되며, 구체적으로는 준비와 형성/심사, 그리고 평가 및 완료 단계에서는 통합된 프로세스에 따라 실시되고 시행 단계에서만 각 원조양식별 고유의 절차를 밝아 진행된다. 또한, 중점협력국에서도 덴마크의 중점지원분야가 아닌 경우 또는 비 중점협력국에 대한 지원의 경우는 집중적인 중장기적 지원을 전제로 하는 SPS 대신, 현지 공관 차원에서 소액 사업을 발굴, 승인하여 실시하는 LGA(Local Grant Authority) 방식을 택함으로서 탄력적으로 접근하고자 하고 있다.
한편, 덴마크의 PBA에서 프로젝트와 기술협력이 통합적으로 지원된다는 것의 의미는, 프로젝트와 기술협력을 ‘프로그램’이라는 통합적인 ‘틀’내에서, 패키지로 준비, 기획, 심사, 시행, 평가의 프로세스를 밟도록 하는데, 이러한 ‘패키지’로서의 프로그램이 수원국의 섹터개발 프로그램을 지원하는 PBA 방식이기 때문에, 결과적으로 여기서의 프로젝트와 기술협력은 수원국 섹터 개발 프로그램에 대한 지원에 통합된다는 의미로 풀이된다.
덴마크 방식에서 도출되는 시사점은 여러 가지로 정리된다. 첫 번째는, 정책적으로 SPS처럼 중장기 파트너십이 요구되는 경우는 국별지원전략을 바탕으로 중점협력국에서만 실시토록 하고, 그렇지 않은 경우에는 소규모 단발성 프로젝트를 간소화된 절차로 유연하게 시행할 수 있도록 함으로서, 철저한 선택과 집중을 구현하는 동시에 이러한 원칙이 초래할 수 있는 원조의 경직화를 완화하는 전략을 쓰고 있다는 점이다. 두 번째는 프로그램 주기에서 초기 준비, 조사, 분석 단계가 상당히 강조되고 있다는 점이다. 따라서 그만큼 수원국의 개발 니즈(needs), 좀 더 구체적으로는 수원국의 국가 혹은 섹터 개발 프로그램에 대해 좀 더 적극적으로 부합하는 사업을 발굴하고 적절한 원조 양식을 택함과 동시에, 이에 따라 발생할 수 있는 각종 리스크 경감을 위한 방책을 실시할 수 있도록 되어 있다는 점이다. 세 번째, 프로그램을 기획, 실시, 완료하는 전 과정에서 수원국 당사자의 참여범위가 넓으며, 아울러 지원 대상 프로그램을 공유하는 타 공여국과의 협력 역시 사업 프로세스 전 단계에 포괄적으로 포함되어 있다는 것이다. 여기에는 기존 Nordic+체제에서 축적된 파트너십 형성의 경험도 바탕이 되기는 하였지만, 이와 관련한 실무진의 인센티브, 사업 프로세스의 정형화 등 여러 조직적 노력이 기여한 바가 있었던 것도 사실이다. 마지막으로, 현지 중심의 사업체제가 PBA 적용의 기본이 되고 있다는 점이다. 현지 중심 체제는 현지의 상황과 필요를 더 적극적으로 반영할 수 있게 함과 동시에 프로그램의 구성 사업, 특히 섹터예산지원으로 제공된 재원이 수원국에 의해 얼마나 투명하고 효과적으로 집행되는지에 대한 모니터링을 더 용이하게 실시할 수 있는 기반이 되고 것으로 분석된다.
2) 일본
일본의 개발원조는 크게 국별(Country Program)과 테마별(Thematic Program)로 나뉘는데, 국별 프로그램은 현재 JICA 원조의 중심축인 국별 지원 프로그램(Country Assistance Program: 이하 CAP7))을 기반으로 실시되고 있으며, CAP의 섹터별, 테마별 전문성을 테마별 가이드라인(Thematic Guidelines)이 보완하는 구조를 띤다.
JICA 사업 프로세스는, 일차적으로 CAP에서 구체적인 지원방향과 중점 지원분야가 정해지면, 각 분야별로 ①지원전략(Assistance Strategy)이 수립되고, 이에 따라 각 사업별로 ②형성(Formulation) → ③심사(Appraisal) → ④승인(Approval) → ⑤시행(Implementation, 평가와 사후관리 포함)의 5단계를 밟아 시행된다. 일본 원조는 CAP을 시발점으로 하나, 사업 프로세스 상에서 봤을 때 덴마크의 통합형과는 달리 각종 원조양식이 패키지적인 틀 내에서 통합적으로 형성, 심사, 승인, 평가되는 것이 아니라 개별적으로 추진된다는 점에서 차이가 있다.
JICA 사업 체제상에서 PBA와 관련된 사항은 여러 가지로 정리된다. 첫 번째, 수원국의 개발 프로그램과 전략에 바탕을 둔 원조를 위해 CAP과 CAS(Country Assistance Strategy)가 중심이 되고 있으며, 수원국 정부와의 협의 정례화를 통해 이러한 일치 전략을 강화시켜 나가고 있다는 점이다. 두 번째는, 반면, 사업 실시 절차상에서 타 공여국과의 원조조화가 하나의 유기적으로 통합된 절차로 고려되지 않고 있는 점이 문제로 지적된다는 점이다. 세 번째, 지원 전략의 방향성 문제에 있어서 덴마크의 경우와 같이 ‘여러 사업의 패키지적 프로그램을 통한 수원국 섹터 프로그램의 실시 지원’과 같은 통합형 모델과는 차이를 보이고 있다는 점이다. 일본의 경우는 CAP, CAS 수립과 사업 형성 단계에서의 조사, 분석 및 사업요청서 접수 등이 포괄적으로 실시되어 이를 바탕으로 각 사업 형태(기술협력, 무상자금협력 등)가 구상되고 사업이 선정된다는 점에서는 덴마크와 유사한 방식을 띠는 것으로 볼 수 있으나, 사업형성 단계에서 실시되는 각종 분석 작업의 목적과, 차후 단계에서 사업이 각각의 절차에 따라 심사, 승인, 실시되고 평가되는 방식을 봤을 때, 일련의 틀 안에서의 ‘통합’으로 사업 절차의 방향이 맞춰져있다기보다는 기존 사업 양식을 국별 프로그램이라는 프레임(‘Umbrella’)안에 포함시켜 놓은 것에 불과한 것으로 분석된다.
한편, 일본이 PBA 및 여타 파리선언 이행과 관련해 당면했던 최대의 과제는 공여국간 원조조화로서, 이는 공여국간 협의절차가 시스템화 되어있지 않았던 절차상의 어려움과 아울러, 언어적, 문화적 이슈로 수원국 현지에서 실시되는 공여국 회의에의 참여가 활발하지 않아 원조조화를 위한 근본적인 기회 마련에 장애가 있었기 때문으로 분석된다. 이를 해결하기 위해 일본은 공여국간 회의 참여 등 다각도의 노력을 지속해 오고 있다.
아울러, JICA는 1999년도에 처음 도입된 국별 프로그램 체제의 원조를 효과적으로 실시할 수 있도록 그 이듬해 조직개편을 단행, 지역 편제로 전환하고 섹터별 전문성을 확보하기 위해 테마별 네트워크를 구축하는 등 조직 측면에서의 전환을 실시한 바 있다. 또한, CAP 수립과 사업 발굴, 형성 과정, 모니터링, 현지 파트너와의 협력 강화에 있어서 현지의 사업 역량강화를 위해 2005년의 중기 ODA 정책에서 제시된 바와 같이 ODA-Task Force(이하 ODA-TF)를 설치하고 수원국의 개발 계획에 부합하고, 타 공여국 및 다자기구등 여러 파트너와의 협력을 강화를 모색하고 있다.
3) 시사점
첫 번째, PBA에 대한 지원 결합 방식 측면에서, 덴마크의 경우는 수원국의 섹터 개발 프로그램(SWAp의 대상)에 대해 공여국 측은 국별지원전략을 기반으로 하여 주요 섹터별로 지원하되, 그 방식에 있어서는 프로젝트, 기술협력, 예산지원, 공동재정지원(Basket Fund)등 여러 원조양식을 유기적으로 결합한 패키지적인 프로그램(SPS)을 통해 통합적으로 지원하는 방식을 취하고 있는 것으로 분석된다. 즉, 수원국의 섹터 개발 프로그램에 대해 덴마크가 여러 사업 양식을 ‘패키지’화한 프로그램 방식으로 지원하고 있는 것이다. 반면, 일본의 경우는 시발점은 국별지원 프로그램으로 덴마크와 유사하나, 각 사업양식의 지원이 패키지화되어있다기보다는 각각의 양식이 CAP이라는 틀(‘Umbrella’)로 묶여있기만 할 뿐, 각각의 절차에 따라 심사, 승인, 시행, 평가된다는 측면에서 차이를 보이고 있다. 여기서 어느 방식이 더 적합하느냐의 문제는 각 공여국 고유의 사업체계, 방식 등에 따라 다를 수 있으며, 어떠한 모델에 모든 상황에 최적이라고 단언할 수 없으나, 특히 파리선언 하에서 어떠한 원조활동이 PBA로 간주되기 위해 충족시켜야 하는 4대 조건이 결코 간단한 것이 아님을 감안한다면, 일본식 분리형보다 덴마크식 통합형 모델이 더 효율적일 수 있으며, 효과성 측면에서도 더 긍정적일 수 있다.
두 번째, PBA 방식의 핵심은 국별 지원 체제라는 점이다. 이러한 면에서 수원국의 개발상황과 국가 개발 프로그램을 바탕으로 공여국이 향후 지원 방향과 전략, 중점 분야 등을 종합적으로 규명하게 되는 국별지원전략은 형식적인 문서가 아니라, 차후 사업 프로세스에서 프로젝트, 예산지원, 기술협력 등을 효과적으로 실시할 수 있도록 하는 기능을 해야 하는 것으로 분석된다.
세 번째, 통합적이고 통일된 기초 정책 분석 단계가 강조되고 있다는 점이다. 덴마크와 일본의 경우 사업 프로세스 상에서의 차이는 있으나, 사업 수립을 위한 준비 단계에서 실시되는 조사, 분석, 예비 사업디자인 등의 작업은 개별 사업 단위보다 더 넓은 범위에서 통합적으로 이루어지고 있음을 공통적으로 보여주고 있다. 이러한 정책적 분석의 통일성은, 원조양식의 여부와 적용 범위가 프로그램 차원에서 설정된 하나의 목표 달성을 위해 유기적인 연관성을 가지게 하는 역할을 하는 동시에, 프로그램 목표에 부합하도록 여러 원조 양식의 활용을 정책적으로 구상, 결정하는 한편 각 사업 종료 후 프로그램 차원에서의 실시하게 될 평가 지표를 수립하는 기능을 한다는 점에서 PBA의 핵심 부분으로 간주되고 있다. 분석 단계의 중요성은, 특히 예산지원을 고려하는 경우, 제반 리스크의 파악 및 대응방안 수립 차원에서 더욱더 강조된다.
공여국들이 PBA를 자국 원조방식으로 도입하기 위해 우선적으로 지적되는 주요 과제는 수원국 정책과의 일치와 공여국간 원조조화로 요약된다. 이를 위해서는 단순히 사업 체계를 바꾸는데서 그치는 것이 아니라 개발원조 제공의 원칙과, 이에 연관되는 전반적인 패러다임을 변화시키는 차원에서, 프로그램 관리 주기 및 지침 수립, 조직적 체계 재정립, 현지의 사업 역량강화 등 다각도의 정책적 대응이 있어야 한다.
3. KOICA사업에의 PBA 도입방안(안)
1) KOICA에서의 프로그램 관련 논의의 흐름
KOICA 대외무상원조규정집에서 명확히 제시되어있는 ‘프로젝트’ 혹은 ‘프로젝트형 사업’과는 달리, KOICA에서 ‘프로그램’이란 개념은 상용어로 쓰이는 단어에 불과할 뿐, 규정상에서 어떠한 공식적인 사업형태 혹은 접근법으로도 존재하지 않는 개념이다. 하지만 여러사업 활동의 결합체(Aggregate)로서의 프로그램의 개념은 현행 KOICA의 ‘프로젝트형 원조’ 혹은 2006, 2007년도에 한시적으로 시도되었던 ‘프로그램’과 통용되는 부분을 가지고 있는 것으로 볼 수 있다. 하지만 이 두 가지 개념은 국제사회에서 통용되는 ‘프로그램’보다는 ‘다수 프로젝트의 결합 구성체인 프로젝트’의 개념에 가까우며, 여기에는 결정적으로 프로그램 차원에서의 거시적인 목표, 단일 분석틀, 단일 예산틀, 성과평가 체계, 공여국간 원조조화, 수원국 체제 활용 등 국제사회에서 통상적으로 간주되는 ‘프로그램’의 핵심요소에 대한 고려가 거의 부재했다는데서 차이가 있다. 오히려, KOICA의 현행 ‘프로젝트’나 이전의 ‘프로그램’은 선진국의 전통적인 원조방식과는 차별성을 지닌 우리만의 원조 방식 수립과 맞물려 진행되었던 것으로서, 그 궁극적인 목적 자체가 선진 사회에서 통용되는 ‘프로그램’ 도입을 통한 원조 일치의 강화, 수원국의 주인의식 고취, 공여국간 원조조화, 원조 제공의 효율성 및 지속성 강화 등이었다기보다는 우리의 과거 개발경험을 어떻게 하면 더 선진 사회와 차별화된 방식으로 전수할 수 있을 것인가의 일환으로 ‘프로그램’의 개념을 이해하고 도입하려 했다는 점에서 근본적인 차이가 있었던 것으로 분석된다.
2) PBA 도입의 타당성과 필요성
PBA 혹은 SWAp은 상당히 최근에 도입된 개념이며, 따라서 이러한 방식의 효율성 혹은 효과성을 증명할 만한 실증적인 근거가 아직 충분치 못한 것이 사실이다, 하지만 PBA/SWAp은 지난 30여 년간 개발 원조를 시행하는 과정에서 지적되어온 각종 문제점을 보완, 해결할 수 있는 방안을 제시하고 있다는 점, 그리고 파리선언에서 원조효과성 제고를 위한 원칙으로 제시하고 있는 사항들을 포괄적으로 수용하고 있다는 점에서, 그 도입의 일차적 타당성을 찾을 수 있다. 국제사회에서 통상적으로 받아들여지고 있는 PBA의 장점은 아래와 같이 정리된다.
●수원국의 국가 및 섹터개발전략의 시행에 대해 집중 지원함으로서 수원국이 필요로 하는 부분에서 현지의 우선순위에 따라 공여국의 지원을 적재적소에 투입 하는 것이 가능
●수원국 개발전략의 중기예산안(MTEF)을 바탕으로 함으로서 원조의 중장기적 예측성 강화
●수원국 정부의 공공 재정관리 시스템을 활용함으로서 정부 시스템의 유효성을 인정하고 실전을 통한 배움(learning by doing)을 바탕으로 국가 기간 기능의 역량강화 도모
●공여국간 조화를 바탕으로 수원국에 대해 지원함으로, 개발사업 거래비용의 축소와 이에 따른 수원국의 원조행정의 간소화 및 부담 경감
● 공여국간 조화와 분업, 공동 연구조사 등을 통해 시간적, 물적, 인적 자원의 낭비 축소
●공여국과 수원국 간 공동 모니터링 및 평가를 실시함으로서 이러한 활동의 구속력과 유효성 강화
한편, KOICA는 한국의 금년도 OECD/DAC 가입을 앞두고 지난해부터 다양한 정책적, 조직적 노력을 가속화해왔으며, 우리나라 무상원조의 국별지원전략(CAS) 개선을 위한 구체적인 전략방안 수립 등 여러 가지 긍정적인 성과를 보여 왔다. 하지만 그럼에도 불구하고 국별 지원체제의 강화, 국별 예산배분 체계 수립, 사업 수립 및 형성과정 개선, 수원국 재정관리 시스템의 활용, 원조의 예측성 강화 등 여러 가지 근본 이슈에 관한 숙제는 남아있다. 그러나 이러한 난제는 앞에서 정리한 PBA의 장점에 해당되는 부분과 어느 정도 합치되는 것으로서, 따라서 PBA 도입을 위한 다각도의 정책적, 전략적, 조직적 전환은 단순히 수사적인 국제사회의 시류에 편승하는 것에 불과한 것이 아니라, 우리에게 현 시점에서 전략적으로 요구되는 핵심 사안에 대한 포괄적인 패러다임을 제공하고, 이에 대해 체계적으로 접근할 방향을 제시해 줄 수 있을 것으로 평가된다.
3) 선진 PBA 도입을 위한 KOICA 현황과 과제
선진 PBA 도입과 관련된 우리의 현황과 과제는 간략하게 다섯 가지로 정리된다. 첫 번째, KOICA 사업이 수원국 개발 프로그램과 부합하는데 있어서 CAS의 기능이 부족하다는 것이다. 우리나라 무상원조 사업은 중점협력국별 CAS를 중심으로 하고는 있으나, 현행 CAS는 우리의 국별 전략을 명확히 하고, 차후 구체적인 사업 준비, 발굴, 형성 단계로 나아가는데 있어 비전을 제시하기에는 형식적인 수준에 그치고 있어 양적, 질적으로 보완해야할 점이 많다. PBA 도입에 있어서 국별지원전략이 차지하는 핵심적 위치를 감안했을 때, 현행 CAS의 강화가 급선무라 하겠다.
두 번째, 예산배분체계에 관한 것이다. 여기에는 중기예산안의 부재와 함께, 현재 사업 형태별로 계획, 집행되는 KOICA의 예산체제 역시 중요한 이슈로 지적된다. 중기예산안 수립을 통해 우리 원조를 좀 더 예측가능하게 하는 한편, 중장기적 프로그램에 대한 지원을 좀 더 체계적으로 계획할 수 있도록 할 필요가 있다. 아울러, 국별 예산 체제로의 점진적인 변환 역시 고려되어야 한다.
세 번째, KOICA의 사업추진 절차에 관한 것이다. 현행 KOICA의 사업형태인 프로젝트, 초청연수, 전문가 파견, 봉사단 파견은, 각각의 개별적인 프로세스를 밟아 발굴되고, 계획, 형성, 실시, 평가되고 있는데, 이러한 사업 프로세스의 개별화는 PBA의 대상사업 발굴, 형성, 그리고 평가 단계에서 상당한 비효율성을 초래할 수 있으며, 각 형태별 연계성 부족 역시 우려된다. 따라서 향후 PBA 도입에 있어서는 포괄적인 사업 프레임 내에서 이러한 개별 프로세스들이 적절히 통합될 필요가 있다.
네 번째, 사업발굴과 형성 단계에서 기초 분석과 조사가 미비한 편이며, 기 요청된 사업에 대한 심사도 명확한 전략과 기준 없이 진행되고 있으며, 따라서 심사 절차가 형식에 그치는 경우가 대부분이라는 점 역시 개선해 나가야 할 부분이다.
마지막으로 공여국간 원조조화가 KOICA의 현재 사업 체계에서 차지하는 비중과 중요도의 문제 역시 지적될 수 있는 부분으로서, 이에 대한 근본적인 대응방안 마련이 필요할 것으로 사료된다.
4) 현 KOICA 사업 체제 내에서의 PBA 도입방안(안)
- 파리선언 지표 9 이행방안
파리선언의 PBA 결정 4대 요건의 ①번 기준은 수원국 정부 또는 기관이 주도하는 자체적인 국가 개발 프로그램 혹은 섹터 개발 프로그램을 시행하는 것을 공여국이 지원하는 것인지가 핵심이다. 이는, CAS를 토대로 수원국별 중점 지원 분야가 명확해지면, 이 분야에서 수원국이 시행 혹은 계획 중인 섹터 프로그램을 발굴하여, 이에 대해 KOICA의 프로젝트와 기술협력을 통해 지원하는 방식으로 추진할 수 있을 것으로 보인다. 파리선언 지표 이행 점검 상 이러한 연결고리를 좀 더 명확히 하는 차원에서 수원국 프로그램의 기본 문서에 KOICA의 지원 내역을 명시하고, 운영위원회 등에 수원국 스태프의 참여를 확대시키는 등의 전략이 있을 수 있다.
②번 기준은 프로그램 추진을 위한 수원국 정부의 자체 재원과 공여국이 지원 혹은 지원 예정인 재원을 아우르는 단일의 포괄적인 예산틀의 존재 및 활용 여부인데, 이는 KOICA의 지원 프로젝트 혹은 기술협력의 소요예산과 내역 등에 관한 데이터를 적시에 수원국 정부에 제공하여, 수원국 정부의 프로그램 예산틀에 통합(incorporate)되어 계상될 수 있도록 하는 전략을 생각해 볼 수 있다.
③번 기준은 보고(Reporting), 예산수립(Budgeting), 재정관리(Financial Management) 그리고 조달(Procurement) 중 적어도 2개의 절차를 위해 공여국간 공식적인 조정 또는 조화 절차‘의 존재 여부이다. 여기서는 일단, 수원국별로 혹은 섹터별로 존재하는 공여국 그룹(Donor Partner Group 혹은 Donor Coordination Group 등 명칭은 국별로 다양함)이 있는지, 그리고 이러한 그룹이 수행하는 기능이 어떠한지를 살펴보고, 정기적인 대화에 참여하는 방법을 일차적으로 생각해 볼 수 있다. 보고, 예산수립, 재정관리, 조달 중 2개 이상의 절차 충족과 관련해서는, 프로젝트와 기술협력의 경우 예산수립(Budgeting)과 보고(Reporting) 위주로 하는 것이 전략적으로 현실적이고 적합할 것으로 판단된다. 재정관리와 조달 시 공여국간 조율 매커니즘의 활용은 예산지원이 아닌 경우 실효성이 떨어질 수 있고 실제 적용 가능성도 상당히 제한적인 부분이 많을 수 있으나8), 예산수립과 보고의 경우는 지원 사업에 대한 공여국간 정보 공유 수준에서 크게 벗어나지 않는 것으로 분석되며9), 따라서 프로젝트와 기술협력 등, 재원의 물리적인 흐름 및 관리와 직결되어 있지 않는 원조 시 더 쉽게 적용할 수 있을 것으로 분석된다.
마지막 ④번 기준은 프로그램 설계(Design), 프로그램 시행(Implementation), 재정관리(Financial Management) 그리고 모니터링/평가(Monitoring/Evaluation) 중 적어도 2개의 부문의 절차를 수행하기 위해 수원국 체제를 활용 혹은 이를 위한 노력을 기울이느냐에 관한 것이다. 예산지원이 전제되지 않으면 활용에 제약이 있는 수원국 재정관리 및 평가 시스템 활용보다는, 프로젝트와 기술협력을 아우르는 통합 프로그램 설계 단계에서 현지 체제를 사용하는데 주력하고 시행 시 현지 인력의 참여를 확대하는 방식으로 추진하는 것이 적절할 것으로 보인다.
하지만, 파리선언 지표 이행이 PBA 도입과 관련된 KOICA의 주요 수단 혹은 방법에 불과한 것이지 궁극적인 목표가 되어서는 안 된다는 점은 분명히 해 둘 필요가 있다. 다시 말하면, 지표 9에서 요구되는 항목을 충족시키기 위한 전략이 아니라, PBA 도입을 통해 궁극적으로 개발원조의 효과성을 증진하는 차원에서, 하나의 점검 항목으로써 사용되어야 할 것이며, PBA 도입에 수반되는 다양한 정책적, 전략적, 조직적 개선 및 강화 노력 역시 이러한 거시적 패러다임 하에서 계획되어야 한다는 점이다.
- PBA 적용 대상과 방식
PBA가 국별지원 체계를 내포하고 있는 점을 감안하면, 향후 KOICA 사업에의 PBA 적용의 대상은 CAS가 수립되어 있는 중점협력국 위주가 되어야 할 것이다. CAS를 바탕으로, 이들 중점협력국에서 성공적으로 실시되고 있는 국가 개발프로그램이나, 특히 섹터 프로그램 혹은 섹터 개발프로그램을 규명하여 이에 대해 지원하는 것이 필요하다. 또한, 비 중점협력국에 대해서는 PBA 방식 이외로 지원하되, 사업의 규모와 중요성 등을 감안하여 탄력적으로 접근할 수 있도록 적절한 대책 마련이 필요하다.
- 통합형 프로그램의 개념(안) 도입
PBA란 앞서 정리한 바와 같이 수원국의 자체적인 개발 프로그램에 대한 공여국의 지원으로 정의되며, 이러한 공여국의 지원 방식은 다양하게 구성될 수 있다. 하지만 여러 가지 효율성 등을 고려했을 때, 덴마크와 같이 통합적인 패키지 내에서 각종 원조양식을 결합하는 ‘프로그램’으로 실시하는 것이 적합할 것으로 판단된다. KOICA는 수년 전부터 ‘프로젝트형원조’라는 방식을 통해 하드웨어적(인프라 구축, 물자지원 등)원조와 소프트웨어적(봉사단 파견, 전문가 파견, 초청연수) 지원을 병행해 온 경험이 있기 때문에, 이를 향후 통합형 지원‘프로그램’이라는 거시적인 틀을 통해 PBA를 도입하는데 긍정적으로 활용할 수 있을 것이다.
여러 원조 활동의 결합체(Aggregate)로서의 ‘프로그램’의 개념에 현재 국제사회에서 PBA에의 부합을 위한 핵심요건을 간주되는 여러 항목을 감안했을 때 향후 KOICA에서에 도입될 ‘프로그램’의 정의는 다음과 같이 제시될 수 있다.
“거시적이고 포괄적인 수원국의 국가 단위 혹은 섹터별 개발 목표를 달성하기 위해 명확한 정책과 전략을 바탕으로 각종 개발협력 활동 또는 사업을 결합하여 추진하는 원조 방식으로서, 다음의 특성을 내포함.
① 프로그램 차원에서의 단일 정책, 전략 및 예산틀
② 프로그램 단위의 사업 발굴 및 형성, 심의 체계와 모니터링 및 평가 시스템
③ 프로그램 단위의 Rolling Plan 및 파트너십 동 사업 방식은 수원국 전략에의 일치와 공여국간 원조조화를 기본 원칙으로 함”
- 통합형 프로그램의 관리주기(안) 확립
이러한 KOICA의 ‘프로그램’의 사업 주기는 크게 ①사업 준비, 발굴 및 형성 -> ②심사 및 승인 -> ③시행 -> ④평가의 네 단계로 생각해 볼 수 있다10). 즉, 포괄적 조사와 분석을 토대로 사업을 발굴, 형성하면, 이를 통합적으로 심사, 승인하고 수원국과 협정을 체결하며, 각 사업양식별 고유의 프로세스에 따라 사업을 시행한 후 통합적인 틀 내에서 평가를 실시하는 모델을 제시해 볼 수 있다. <그림 요약-2>는 동 모델을 기존 KOICA 사업형태별 관리 주기와 비교하여 볼 수 있도록 되어 있다. 동 사업 관리 주기 모델은 향후 KOICA 기획, 정책 레벨에서 심층 검토를 거쳐 좀 더 구체화시키고 수정, 보완되어 나가야 할 것이다.
- PBA 도입을 위한 로드맵(안)
PBA의 도입 범위는, KOICA가 그간 섹터별 사업 형태에서 축적해온 노하우를 적극 활용하는 측면에서, 포괄적인 국가 단위의 PBA보다는 분야별 SWAp 방식으로 실시하는 것이 바람직할 것이 사료된다. 아울러, 공여국간 원조조화에 대한 우리의 경험이 충분치 않은 점을 고려하였을 때, KOICA가 자체적인 섹터 프로그램 지원에 앞서 타 공여국들이 이미 실시하고 있는 SWAp에 참여하는 방식으로 도입할 필요가 있다.
<그림 요약-1 기존의 KOICA 사업관리 주기와 통합형 지원 ‘프로그’의 관리주기 (안) 비교>
신규 KOICA 통합형 지원 ‘프로그램’의 관리 주기 및 절차(안)
원조 양식에 있어서는, 우선은 프로젝트와 기술협력 위주로 시작하되, 향후 타 양식으로 확대해 나가는 방식을 고려할 필요가 있다. 선진 사례를 봤을 때, 수원국 주인의식 함양, 공여국간 원조조화의 중요성, 수원국 현지 체제의 활용도 등은 통상적으로 프로젝트/기술협력의 경우 비교적 낮고, Basket Funding, 섹터예산지원, 일반예산지원 순으로 가면 갈수록 높아지는 것으로 보인다11). 따라서 비록 현 단계에서는 프로젝트/기술협력 방식으로 PBA를 지원하는 방법을 취함으로서 PBA의 도입에 따르는 위험을 최소화하는 방식이 적절할 것이나, 우리 사업에 PBA 도입을 통해 궁극적으로 추구하고자 하는 것이 무엇인지를 고려한다면, 지금 당장은 아니더라도 차후 Basket Funding, 섹터예산지원, 일반예산지원을 실시해 나갈 수 있도록 단계적인 접근이 필요할 것이다.
아래 그림에서는 PBA 도입을 위한 로드맵(안)을 제시해 보았다. 우선, 1단계에서는 준비 차원에서 기존의 KOICA 프로젝트와 초청연수, 봉사단, 전문가 파견 등을 패키지화하는 것에서 출발하여야 한다. 아울러, 향후 단계에서 요구될 국별지원체제의 강화와 ‘프로그램’의 정착 및 새로운 원조 양식의 도입을 위해 전략을 수립하고 지침 및 가이드라인을 구축하는 등의 기초를 다지는 작업이 병행되어야 할 것이다.
<그림 요약-2 PBA 도입을 위한 로드맵(안)>
2단계는 1단계에서의 실전을 바탕으로 PBA/SWAp 도입을 좀 더 실제화 해 나가는 단계로서, 여기에서는 기존의 프로젝트와 기술협력 뿐 아니라 Basket Funding과 예산지원 등 신규 원조양식을 시범적으로 실시하는 한편, 1단계에서 구축한 각종 문서들을 재검토, 확정해 나가는 등의 작업이 이루어져야 할 것이다. 동시에 KOICA의 본부 조직 개편 및 현지 사업체제 강화 등의 조직 개편 역시 점진적으로 추진되어야 할 것이다. 상기 단계에서의 교훈을 바탕으로, 3단계에서는 기 수립된 정책, 전략 및 실무 지침에 의거하여 실질적인 SWAp을 실시할 수 있어야 할 것이며, 4단계에서 섹터보다 더 넓은 범위의 PBA를 실시토록 하는 단계별 접근으로 PBA의 적용을 심화시켜 나갈 수 있을 것이다.
5) 앞으로의 과제
상기에서 제시된 제안 사항들을 바탕으로 PBA를 효과적으로 도입해 나가기 위해서는, 여러 가지 과제들이 적절히 수행되어야 할 것이다. 우선, KOICA 차원에서 조속한 시일 내에 ‘프로그램’의 개념을 정책적, 전략적으로 확립하고 PBA와의 연계 하에 이러한 프로그램의 실제 프로세스화를 위한 관리 주기가 구축되어야 한다. 이를 위해 KOICA의 관련 규정을 정비하는 한편, 실무지침을 구축하고 사업 관리자를 위한 가이드라인도 수립되어야 할 것이며, 이러한 문서 구축 작업은 적절한 직원 교육과 인센티브 체제로 뒷받침되어야 할 것이다.
아울러, KOICA가 지금까지 실시하지 않았던, Basket Funding이나 예산지원 등 새로운 원조 양식에 대한 연구조사를 실시, 도입의 타당성 여부를 정책적으로 검토하고 다양한 적용 방안을 모색하는 한편, 이를 KOICA 규정과 사업 프로세스에의 반영을 통해 체계화 해 나가려는 노력도 시급히 요구된다.
조직적으로는, KOICA에서 기 추진 중인 조직개편안이 확립, 시행되어야 할 것이며, 이와 아울러 본부 조직 뿐 아니라 해외사무소의 권한과 역량 강화가 심도 있게 고려되어야 할 것이다.
1) Lavergne and Alba, 2003; Sida, 2005
2) DFID: “PBAs are not an aid instrument per se, but a categorisation of aid flows” [DFID, ?:65];Lavergne and Alba, 2003: Sida, 2005
3) “a way of working together between government and development partners. the aim is to broaden Government ownership over public sector policy and resource allocation decisions within the sector, to increase the coherence between policy, spending and results and to reduce transaction costs, it involves progressive development of a comprehensive and coherence sector policy and strategy, of a unified public expenditure framework for local and external resources and of a common management, planning and reporting framework” [EC, 2004b:6]
4) 2nd High Level Forum on Aid Effectiveness, 2005; OECD, 2006b
5) 2008년도 파리선언 모니터링 서베이 웹사이트(http://www.oecd.org/document/31/0,3343,en_21571361_39494699_39764063_1_1_1_1,00.html)
6) OECD, 2006c
7) 일본의 CAP(Country Assistance Program)은 일본 외무성이 작성하는 국별전략 문서로서, 우리나라 CAS(Country Assistance Strategy)에 해당된다. 일본 CAP은 외무성 홈페이지(http://www.mofago.jp)에서 검색 가능하다. 한편, JICA는 외무성이 CAP을 수립하면 이를 바탕으로 JICA 기관 차원에서 각 국별로 어떻게 지원 할 것인가에 대한 세부 전략을 수립, 외무성에 제출하게 되는데, 이 전략 문서가 CAS(Country Assistance Strategy)이며, 동 문서는 대외비로 되어있다.[2010.2.5 JICA 관계자 면담 결과] 즉, 우리나라의 CAS = 일본의 CAP 이며, JICA의 CAS는 기관 전략에 불과한, 하부 문서이다.
8) 이현주, 2010
9) 제1장 4절 참조
10) 아래 그림에서 제시되고 있는 주기는, PBA를 위한 KOICA 프로그램의 관리 주기의 개괄적인 제안사항이며, 세부적으로는 각 단계마다 어떠한 하부 프로세스가 실시되어야 하는지, 또 KOICA 부서별 업무 분장은 어떻게 제시될 수 있는지에 대한 간략한 제안일 뿐이며, 향후 정책 레벨에서 이를 시발점으로 하여 좀 더 구체화된 사업 관리 주기를 수립, 확정할 필요가 있다.
11) DFID[Guidance on Aid Instrument, p9] 및 Sida
1. PBA 및 관련 개념의 정의
1) PBA
국제사회에서 통용되는 ‘PBA’란 “국가빈곤감소전략, 특정 분야별 프로그램, 주제별 프로그램 또는 특정 기관의 프로그램을 포함한 현지 주도의 개발프로그램에 대한 조율된 지원을 원칙으로 하는 개발협력에 참여하는 방법”으로서, 아래의 네 가지 특징을 포함하는 것으로 정의된다.
(i) 수원국 또는 현지기관의 리더십
(ii) 하나의 포괄적인 프로그램 및 예산틀
(iii) 공여국의 보고, 예산책정, 재정관리 및 조달을 위한 공식적인 공여국 조정 및 조화 절차
(iv) 프로그램 설계 및 실행, 재정관리 그리고 감독 및 평가를 위해 현지 체제의 활용을 향상시키기 위한 노력
‘프로그램형 접근법(PBA)’이라는 용어에서 ‘프로그램’이란 수원국이 주도하여 수립하고 추진하는 개발 ‘프로그램’을 지칭하는 것이며1), 따라서 이를 풀어 쓰자면 ‘수원국의 개발 프로그램에 바탕을 둔 접근’으로 해석된다. 즉, PBA가 내포하는 의미는 수원국이 주인의식과 책임정신을 가지고 개발 프로그램을 수립, 추진하는데 공여국이 이를 부수적으로 지원하는 것으로서, 수원국의 주인의식에 입각한 개발 프로그램과 이에 대한 공여국의 지원을 아우르는 유기적인 관계 혹은 방식을 뜻하는 개념이라 할 수 있다. 따라서 PBA는 프로젝트, 기술협력, 예산지원처럼 하나의 원조 양식(Modality) 혹은 수단(Instrument)이 아니라 개발원조의 흐름을 분류하는(Categorize) 하나의 접근법(Approach) 혹은 프로세스(Process)로 보는 것이 옳으며2), 공여국이 수원국 프로그램을 지원하기 위해 제공하는 프로젝트, 기술협력, 예산지원 등은 PBA와 동격의 개념혹은 구성요소가 아니라 PBA를 ‘지원(Support)’하는 양식(Modality)으로 보아야 한다.
한편, PBA는 그 적용 범위와 해당 주체에 따라 다수의 국가, 개별 국가, 지방자치단체, NGO 등에 대한 범주로 분류될 수 있고, 특정 섹터 레벨에서 실시되며, 이러한 경우 ‘섹터별 접근법(Sector-Wide Approach: 이하 SWAp)’으로 지칭한다. 따라서 SWAp은 PBA의 하위 개념 중 하나이며, PBA의 특징적 요소를 모두 포함한다. SWAp은, 2000년대 들어서 본격적으로 개발협력 분야에 전면적으로 등장하기 시작한 PBA와는 달리, 영국, 덴마크 등 북유럽 선진공여국을 중심으로 1990년대부터 실제로 시행되어 왔으며, 따라서 개념, 사업 프로세스와 원칙, 운영 기제 등이 더 구체적으로 정립되어 있는 편이다.
2) SWAp
EC, Sida, DANIDA 등은 SWAp을 “수원국과 개발파트너 간 협력의 한 방식(a way of working together)”이라고 보고, “포괄적이고 일관성 있는 섹터 정책 및 전략, 하나의 통일된 공공지출체계, 그리고 공동의 관리, 기획, 보고 체계의 점진적인 발전을 필요로 하는것”3)으로 정의내리고 있다. DAC는 SWAp을 구성하는 요소를 구체적으로 다음과 같이 제시하고 있다.
◆ 수원국 주도의 명확한 섹터 정책과 전략
◆ 섹터 전략을 반영한 섹터별 중기지출안(MTEF)
◆ 섹터를 지원하는 자원을 프로그램밍 할 수 있도록 하는 구조적인 합의
◆ 진전 상황을 측정하고 투명성을 강화하는 성과 모니터링 시스템
◆ 모든 주요 관계자를 참여시키는 광범위한 협의 매커니즘
◆ 섹터 레벨에서 원조조정과 대화를 위해 형식화된, 수원국 주도의 프로세스
◆보고, 예산 기획, 재정관리 및 조달에 관해 조화를 추구하는 시스템을 구축하기 위해 동의된 프로세스
3) 파리선언과 PBA
파리선언은 제32조에서 PBA 확대가 공여국간 원조 조율을 통한 공동 지원에 기여한다고 보고, 2010년까지 전체 원조의 66%이상을 PBA 방식으로 지원하도록 목표(지표 9)를 설정한 바 있다. 동 선언 하에서 공여국의 원조가 PBA 혹은 SWAp으로 간주되기 위해서는 아래의 네 가지 조건을 모두 충족시켜야 한다.4)
① 수원국 정부 또는 기관이 주도하는 프로그램을 활용하는가?
② 단일의 포괄적 프로그램 및 예산틀을 사용하는가?
③ 보고(Reporting), 예산책정(Budgeting), 재정관리(Financial Management)그리고 조달(Procurement) 중 적어도 2개의 절차를 위해 공여국간 공식적인 조정 또는 조화 절차가 있는가?
④ 프로그램 설계(Design), 프로그램 시행(Implementation), 재정관리(Financial Management) 그리고 모니터링/평가(Monitoring and Evaluation) 중 적어도 2개의 부문의 절차를 수행하기 위해 수원국 체제를 활용하는가?
2008년에 실시된 파리선언 이행성과 모니터링 결과, 공여국 평균은 44%, 덴마크와 일본은 각각 60%, 36%를 기록했으며, 한국은 약 0.3%에 그쳐 모니터링 참가 공여국 중 최하위를 기록했다.
4) PBA 및 SWAp의 지원양식
PBA와 SWAp은 원조양식(Aid Modalities)이 아니라, 범국가적인(PBA) 혹은 섹터별(SWAp) 이슈에 관해 수원국과 공여국이 공동으로 접근하는 방식에 관한 것이다. 따라서 어떠한 원조양식도 자동적으로 PBA/SWAp으로 간주되거나 동일한 의미를 가지고 있는 것은 아니며5), 오히려 어떠한 원조 양식이 PBA/SWAp에 부합되도록 설계되는 것이라고 보는 것이 적절하다. PBA/SWAp의 지원에는 예산지원, 공동지원(Pooled Arrangement), 프로젝트, 기술협력 등 현 원조 시스템 하에서 이뤄지는 모든 원조 양식이 가능하며, 공여국은 내부 정책, 전략 및 수원국의 시스템 수준과 역량을 감안하여 이들 양식을 다각도로 적용하게 된다.
예산지원(Budget Support) 혹은 직접예산지원(Direct Budget Support)이란 공여국에서 수원국 국고(Treasury)로 재원을 이전하여 수원국의 예산을 지원하는 방법으로서 DAC는 이를 “공여국의 재원이 어떤 방식으로 책정(earmarked)되지 않고 수원국의 국고로 편입되는 원조양식”으로 정의하고 있다.6)예산지원은 목표, 우선순위 및 적용범위에 따라 일반예산지원(General Budget Support)과 섹터예산지원(Sector Budget Support)으로 나뉜다. 일반예산지원이 수원국의 전반적인 국가전략 및 예산 우선순위에 초점을 둔 것이라면, 섹터예산지원은 보건의료, 교육 등 특정 분야, 혹은 모자보건, 초등교육 보편화 등 하부 분야에 한정되어 실시된다는 점에서 차이가 근본적인 차이가 있다.
공동지원(Pooled Arrangement) 방식에는 공동 재정지원(Basket Funding) 및 공동기술협력(Pooled Technical Assistance)이 있다. 공동 재정지원(Basket Funding)이란 다수의 공여국이 PBA나 SWAp에 대해 지원할 때 공여국간 조정을 통해 공동의 틀과 체계를 통해 재원을 제공하는 방식으로서, 말 그대로 공여국의 재원 혹은 기술지원이 하나의 바구니(Basket)에 담겨 제공된다는 것으로 이해될 수 있다. 여기서의 바구니는 대개 리드 공여국이나 수원국 혹은 세계은행 등 다자기구가 관리하는 특별 구좌(Special account)이거나 신탁기금(Trust fund)의 형태인 것이 대부분이다. 이러한 ‘바구니’는 예산지원에서처럼 수원국의 예산체계에 편입되어 집행, 관리되는 경우도 있으나, 수원국 체제와는 별도로, 분리된 재원으로 운영되는 경우 역시 상당부분을 차지한다. 공동 기술협력(Pooled technical assistance) 역시 유사한 개념으로서, 주로 Platform 형식으로 조율되고 일원화되어 제공되는 기술협력으로 이해될 수 있다.
마지막으로, PBA/SWAp의 지원 양식으로서의 프로젝트와 기술협력은, 기존에 독자적인(Stand-alone) 방식으로 추진되었던 것이 아니라 그 정책과 목표가 수원국의 특정 PBA혹은 SWAp의 목적에 부합하는 방향으로 통합되는(Integrated) 것이다. 파리선언에서 봤을 때 어떠한 프로젝트 혹은 기술협력이 PBA/SWAp에 통합되었다는 것은, 원조 활동의 PBA부합 여부를 판단하는 기준, 즉, ①수원국 자체 프로그램의 활용, ②단일 예산틀 사용, ③보고, 예산책정, 재정관리 및 조달을 위한 공식적인 공여국 조정 절차, ④현지의 프로그램 설계 및 실행, 재정관리 그리고 모니터링 및 평가를 위한 현지 시스템 활용 조건에 부합된다는 것을 의미한다.
2. 선진사례와 시사점
1) 덴마크
덴마크는 2008년 6월, 섹터예산지원(Sector Budget Support)을 기본 양식(Default Modality)로 하는 섹터별 프로그램 지원(Sector Programme Support: 이하 SPS)을 자국의 핵심 원조 방식으로 정립함으로서 기존에 개별적으로 추진되어 오던 사업을 SPS의 틀 내에서 프로그램화하여 통합하는 체제를 구축하게 된다. 이와 관련, PBA, SWAp, 수원국 시스템의 활용, 예산지원 등 다양한 제반 이슈에 대한 전략과 실무지침 및 가이드라인 구축을 계속해 오고 있다.
덴마크가 PBA를 적용하는 방식은 수원국의 섹터 개발프로그램(SDP)에 대해 덴마크측이 하나의 원조 ‘패키지’ 방식으로 지원하는 것으로 요약된다. 우선, 덴마크는 선택과 집중의 원칙에 바탕을 두고 중점협력국과 비 중점협력국에 대해 차별화된 프로그램 전략을 실시하고 있다. 중점협력국에 대해서는 국별지원전략이 수립되며, 동 전략을 출발점으로 SPS가 실시되는데, SPS는 ‘프로그램 지원 주기’에 따라 준비(Preparation) → 형성/심사 (Formulation/Appraisal) → 시행(Implementation) → 완료(Completion)의 4단계로 구성된다. 동 주기 내에서 섹터예산지원, 기술협력, 프로젝트 등의 원조 양식은 하나의 ‘프로그램’ 틀 내에서 순환되며, 구체적으로는 준비와 형성/심사, 그리고 평가 및 완료 단계에서는 통합된 프로세스에 따라 실시되고 시행 단계에서만 각 원조양식별 고유의 절차를 밝아 진행된다. 또한, 중점협력국에서도 덴마크의 중점지원분야가 아닌 경우 또는 비 중점협력국에 대한 지원의 경우는 집중적인 중장기적 지원을 전제로 하는 SPS 대신, 현지 공관 차원에서 소액 사업을 발굴, 승인하여 실시하는 LGA(Local Grant Authority) 방식을 택함으로서 탄력적으로 접근하고자 하고 있다.
한편, 덴마크의 PBA에서 프로젝트와 기술협력이 통합적으로 지원된다는 것의 의미는, 프로젝트와 기술협력을 ‘프로그램’이라는 통합적인 ‘틀’내에서, 패키지로 준비, 기획, 심사, 시행, 평가의 프로세스를 밟도록 하는데, 이러한 ‘패키지’로서의 프로그램이 수원국의 섹터개발 프로그램을 지원하는 PBA 방식이기 때문에, 결과적으로 여기서의 프로젝트와 기술협력은 수원국 섹터 개발 프로그램에 대한 지원에 통합된다는 의미로 풀이된다.
덴마크 방식에서 도출되는 시사점은 여러 가지로 정리된다. 첫 번째는, 정책적으로 SPS처럼 중장기 파트너십이 요구되는 경우는 국별지원전략을 바탕으로 중점협력국에서만 실시토록 하고, 그렇지 않은 경우에는 소규모 단발성 프로젝트를 간소화된 절차로 유연하게 시행할 수 있도록 함으로서, 철저한 선택과 집중을 구현하는 동시에 이러한 원칙이 초래할 수 있는 원조의 경직화를 완화하는 전략을 쓰고 있다는 점이다. 두 번째는 프로그램 주기에서 초기 준비, 조사, 분석 단계가 상당히 강조되고 있다는 점이다. 따라서 그만큼 수원국의 개발 니즈(needs), 좀 더 구체적으로는 수원국의 국가 혹은 섹터 개발 프로그램에 대해 좀 더 적극적으로 부합하는 사업을 발굴하고 적절한 원조 양식을 택함과 동시에, 이에 따라 발생할 수 있는 각종 리스크 경감을 위한 방책을 실시할 수 있도록 되어 있다는 점이다. 세 번째, 프로그램을 기획, 실시, 완료하는 전 과정에서 수원국 당사자의 참여범위가 넓으며, 아울러 지원 대상 프로그램을 공유하는 타 공여국과의 협력 역시 사업 프로세스 전 단계에 포괄적으로 포함되어 있다는 것이다. 여기에는 기존 Nordic+체제에서 축적된 파트너십 형성의 경험도 바탕이 되기는 하였지만, 이와 관련한 실무진의 인센티브, 사업 프로세스의 정형화 등 여러 조직적 노력이 기여한 바가 있었던 것도 사실이다. 마지막으로, 현지 중심의 사업체제가 PBA 적용의 기본이 되고 있다는 점이다. 현지 중심 체제는 현지의 상황과 필요를 더 적극적으로 반영할 수 있게 함과 동시에 프로그램의 구성 사업, 특히 섹터예산지원으로 제공된 재원이 수원국에 의해 얼마나 투명하고 효과적으로 집행되는지에 대한 모니터링을 더 용이하게 실시할 수 있는 기반이 되고 것으로 분석된다.
2) 일본
일본의 개발원조는 크게 국별(Country Program)과 테마별(Thematic Program)로 나뉘는데, 국별 프로그램은 현재 JICA 원조의 중심축인 국별 지원 프로그램(Country Assistance Program: 이하 CAP7))을 기반으로 실시되고 있으며, CAP의 섹터별, 테마별 전문성을 테마별 가이드라인(Thematic Guidelines)이 보완하는 구조를 띤다.
JICA 사업 프로세스는, 일차적으로 CAP에서 구체적인 지원방향과 중점 지원분야가 정해지면, 각 분야별로 ①지원전략(Assistance Strategy)이 수립되고, 이에 따라 각 사업별로 ②형성(Formulation) → ③심사(Appraisal) → ④승인(Approval) → ⑤시행(Implementation, 평가와 사후관리 포함)의 5단계를 밟아 시행된다. 일본 원조는 CAP을 시발점으로 하나, 사업 프로세스 상에서 봤을 때 덴마크의 통합형과는 달리 각종 원조양식이 패키지적인 틀 내에서 통합적으로 형성, 심사, 승인, 평가되는 것이 아니라 개별적으로 추진된다는 점에서 차이가 있다.
JICA 사업 체제상에서 PBA와 관련된 사항은 여러 가지로 정리된다. 첫 번째, 수원국의 개발 프로그램과 전략에 바탕을 둔 원조를 위해 CAP과 CAS(Country Assistance Strategy)가 중심이 되고 있으며, 수원국 정부와의 협의 정례화를 통해 이러한 일치 전략을 강화시켜 나가고 있다는 점이다. 두 번째는, 반면, 사업 실시 절차상에서 타 공여국과의 원조조화가 하나의 유기적으로 통합된 절차로 고려되지 않고 있는 점이 문제로 지적된다는 점이다. 세 번째, 지원 전략의 방향성 문제에 있어서 덴마크의 경우와 같이 ‘여러 사업의 패키지적 프로그램을 통한 수원국 섹터 프로그램의 실시 지원’과 같은 통합형 모델과는 차이를 보이고 있다는 점이다. 일본의 경우는 CAP, CAS 수립과 사업 형성 단계에서의 조사, 분석 및 사업요청서 접수 등이 포괄적으로 실시되어 이를 바탕으로 각 사업 형태(기술협력, 무상자금협력 등)가 구상되고 사업이 선정된다는 점에서는 덴마크와 유사한 방식을 띠는 것으로 볼 수 있으나, 사업형성 단계에서 실시되는 각종 분석 작업의 목적과, 차후 단계에서 사업이 각각의 절차에 따라 심사, 승인, 실시되고 평가되는 방식을 봤을 때, 일련의 틀 안에서의 ‘통합’으로 사업 절차의 방향이 맞춰져있다기보다는 기존 사업 양식을 국별 프로그램이라는 프레임(‘Umbrella’)안에 포함시켜 놓은 것에 불과한 것으로 분석된다.
한편, 일본이 PBA 및 여타 파리선언 이행과 관련해 당면했던 최대의 과제는 공여국간 원조조화로서, 이는 공여국간 협의절차가 시스템화 되어있지 않았던 절차상의 어려움과 아울러, 언어적, 문화적 이슈로 수원국 현지에서 실시되는 공여국 회의에의 참여가 활발하지 않아 원조조화를 위한 근본적인 기회 마련에 장애가 있었기 때문으로 분석된다. 이를 해결하기 위해 일본은 공여국간 회의 참여 등 다각도의 노력을 지속해 오고 있다.
아울러, JICA는 1999년도에 처음 도입된 국별 프로그램 체제의 원조를 효과적으로 실시할 수 있도록 그 이듬해 조직개편을 단행, 지역 편제로 전환하고 섹터별 전문성을 확보하기 위해 테마별 네트워크를 구축하는 등 조직 측면에서의 전환을 실시한 바 있다. 또한, CAP 수립과 사업 발굴, 형성 과정, 모니터링, 현지 파트너와의 협력 강화에 있어서 현지의 사업 역량강화를 위해 2005년의 중기 ODA 정책에서 제시된 바와 같이 ODA-Task Force(이하 ODA-TF)를 설치하고 수원국의 개발 계획에 부합하고, 타 공여국 및 다자기구등 여러 파트너와의 협력을 강화를 모색하고 있다.
3) 시사점
첫 번째, PBA에 대한 지원 결합 방식 측면에서, 덴마크의 경우는 수원국의 섹터 개발 프로그램(SWAp의 대상)에 대해 공여국 측은 국별지원전략을 기반으로 하여 주요 섹터별로 지원하되, 그 방식에 있어서는 프로젝트, 기술협력, 예산지원, 공동재정지원(Basket Fund)등 여러 원조양식을 유기적으로 결합한 패키지적인 프로그램(SPS)을 통해 통합적으로 지원하는 방식을 취하고 있는 것으로 분석된다. 즉, 수원국의 섹터 개발 프로그램에 대해 덴마크가 여러 사업 양식을 ‘패키지’화한 프로그램 방식으로 지원하고 있는 것이다. 반면, 일본의 경우는 시발점은 국별지원 프로그램으로 덴마크와 유사하나, 각 사업양식의 지원이 패키지화되어있다기보다는 각각의 양식이 CAP이라는 틀(‘Umbrella’)로 묶여있기만 할 뿐, 각각의 절차에 따라 심사, 승인, 시행, 평가된다는 측면에서 차이를 보이고 있다. 여기서 어느 방식이 더 적합하느냐의 문제는 각 공여국 고유의 사업체계, 방식 등에 따라 다를 수 있으며, 어떠한 모델에 모든 상황에 최적이라고 단언할 수 없으나, 특히 파리선언 하에서 어떠한 원조활동이 PBA로 간주되기 위해 충족시켜야 하는 4대 조건이 결코 간단한 것이 아님을 감안한다면, 일본식 분리형보다 덴마크식 통합형 모델이 더 효율적일 수 있으며, 효과성 측면에서도 더 긍정적일 수 있다.
두 번째, PBA 방식의 핵심은 국별 지원 체제라는 점이다. 이러한 면에서 수원국의 개발상황과 국가 개발 프로그램을 바탕으로 공여국이 향후 지원 방향과 전략, 중점 분야 등을 종합적으로 규명하게 되는 국별지원전략은 형식적인 문서가 아니라, 차후 사업 프로세스에서 프로젝트, 예산지원, 기술협력 등을 효과적으로 실시할 수 있도록 하는 기능을 해야 하는 것으로 분석된다.
세 번째, 통합적이고 통일된 기초 정책 분석 단계가 강조되고 있다는 점이다. 덴마크와 일본의 경우 사업 프로세스 상에서의 차이는 있으나, 사업 수립을 위한 준비 단계에서 실시되는 조사, 분석, 예비 사업디자인 등의 작업은 개별 사업 단위보다 더 넓은 범위에서 통합적으로 이루어지고 있음을 공통적으로 보여주고 있다. 이러한 정책적 분석의 통일성은, 원조양식의 여부와 적용 범위가 프로그램 차원에서 설정된 하나의 목표 달성을 위해 유기적인 연관성을 가지게 하는 역할을 하는 동시에, 프로그램 목표에 부합하도록 여러 원조 양식의 활용을 정책적으로 구상, 결정하는 한편 각 사업 종료 후 프로그램 차원에서의 실시하게 될 평가 지표를 수립하는 기능을 한다는 점에서 PBA의 핵심 부분으로 간주되고 있다. 분석 단계의 중요성은, 특히 예산지원을 고려하는 경우, 제반 리스크의 파악 및 대응방안 수립 차원에서 더욱더 강조된다.
공여국들이 PBA를 자국 원조방식으로 도입하기 위해 우선적으로 지적되는 주요 과제는 수원국 정책과의 일치와 공여국간 원조조화로 요약된다. 이를 위해서는 단순히 사업 체계를 바꾸는데서 그치는 것이 아니라 개발원조 제공의 원칙과, 이에 연관되는 전반적인 패러다임을 변화시키는 차원에서, 프로그램 관리 주기 및 지침 수립, 조직적 체계 재정립, 현지의 사업 역량강화 등 다각도의 정책적 대응이 있어야 한다.
3. KOICA사업에의 PBA 도입방안(안)
1) KOICA에서의 프로그램 관련 논의의 흐름
KOICA 대외무상원조규정집에서 명확히 제시되어있는 ‘프로젝트’ 혹은 ‘프로젝트형 사업’과는 달리, KOICA에서 ‘프로그램’이란 개념은 상용어로 쓰이는 단어에 불과할 뿐, 규정상에서 어떠한 공식적인 사업형태 혹은 접근법으로도 존재하지 않는 개념이다. 하지만 여러사업 활동의 결합체(Aggregate)로서의 프로그램의 개념은 현행 KOICA의 ‘프로젝트형 원조’ 혹은 2006, 2007년도에 한시적으로 시도되었던 ‘프로그램’과 통용되는 부분을 가지고 있는 것으로 볼 수 있다. 하지만 이 두 가지 개념은 국제사회에서 통용되는 ‘프로그램’보다는 ‘다수 프로젝트의 결합 구성체인 프로젝트’의 개념에 가까우며, 여기에는 결정적으로 프로그램 차원에서의 거시적인 목표, 단일 분석틀, 단일 예산틀, 성과평가 체계, 공여국간 원조조화, 수원국 체제 활용 등 국제사회에서 통상적으로 간주되는 ‘프로그램’의 핵심요소에 대한 고려가 거의 부재했다는데서 차이가 있다. 오히려, KOICA의 현행 ‘프로젝트’나 이전의 ‘프로그램’은 선진국의 전통적인 원조방식과는 차별성을 지닌 우리만의 원조 방식 수립과 맞물려 진행되었던 것으로서, 그 궁극적인 목적 자체가 선진 사회에서 통용되는 ‘프로그램’ 도입을 통한 원조 일치의 강화, 수원국의 주인의식 고취, 공여국간 원조조화, 원조 제공의 효율성 및 지속성 강화 등이었다기보다는 우리의 과거 개발경험을 어떻게 하면 더 선진 사회와 차별화된 방식으로 전수할 수 있을 것인가의 일환으로 ‘프로그램’의 개념을 이해하고 도입하려 했다는 점에서 근본적인 차이가 있었던 것으로 분석된다.
2) PBA 도입의 타당성과 필요성
PBA 혹은 SWAp은 상당히 최근에 도입된 개념이며, 따라서 이러한 방식의 효율성 혹은 효과성을 증명할 만한 실증적인 근거가 아직 충분치 못한 것이 사실이다, 하지만 PBA/SWAp은 지난 30여 년간 개발 원조를 시행하는 과정에서 지적되어온 각종 문제점을 보완, 해결할 수 있는 방안을 제시하고 있다는 점, 그리고 파리선언에서 원조효과성 제고를 위한 원칙으로 제시하고 있는 사항들을 포괄적으로 수용하고 있다는 점에서, 그 도입의 일차적 타당성을 찾을 수 있다. 국제사회에서 통상적으로 받아들여지고 있는 PBA의 장점은 아래와 같이 정리된다.
●수원국의 국가 및 섹터개발전략의 시행에 대해 집중 지원함으로서 수원국이 필요로 하는 부분에서 현지의 우선순위에 따라 공여국의 지원을 적재적소에 투입 하는 것이 가능
●수원국 개발전략의 중기예산안(MTEF)을 바탕으로 함으로서 원조의 중장기적 예측성 강화
●수원국 정부의 공공 재정관리 시스템을 활용함으로서 정부 시스템의 유효성을 인정하고 실전을 통한 배움(learning by doing)을 바탕으로 국가 기간 기능의 역량강화 도모
●공여국간 조화를 바탕으로 수원국에 대해 지원함으로, 개발사업 거래비용의 축소와 이에 따른 수원국의 원조행정의 간소화 및 부담 경감
● 공여국간 조화와 분업, 공동 연구조사 등을 통해 시간적, 물적, 인적 자원의 낭비 축소
●공여국과 수원국 간 공동 모니터링 및 평가를 실시함으로서 이러한 활동의 구속력과 유효성 강화
한편, KOICA는 한국의 금년도 OECD/DAC 가입을 앞두고 지난해부터 다양한 정책적, 조직적 노력을 가속화해왔으며, 우리나라 무상원조의 국별지원전략(CAS) 개선을 위한 구체적인 전략방안 수립 등 여러 가지 긍정적인 성과를 보여 왔다. 하지만 그럼에도 불구하고 국별 지원체제의 강화, 국별 예산배분 체계 수립, 사업 수립 및 형성과정 개선, 수원국 재정관리 시스템의 활용, 원조의 예측성 강화 등 여러 가지 근본 이슈에 관한 숙제는 남아있다. 그러나 이러한 난제는 앞에서 정리한 PBA의 장점에 해당되는 부분과 어느 정도 합치되는 것으로서, 따라서 PBA 도입을 위한 다각도의 정책적, 전략적, 조직적 전환은 단순히 수사적인 국제사회의 시류에 편승하는 것에 불과한 것이 아니라, 우리에게 현 시점에서 전략적으로 요구되는 핵심 사안에 대한 포괄적인 패러다임을 제공하고, 이에 대해 체계적으로 접근할 방향을 제시해 줄 수 있을 것으로 평가된다.
3) 선진 PBA 도입을 위한 KOICA 현황과 과제
선진 PBA 도입과 관련된 우리의 현황과 과제는 간략하게 다섯 가지로 정리된다. 첫 번째, KOICA 사업이 수원국 개발 프로그램과 부합하는데 있어서 CAS의 기능이 부족하다는 것이다. 우리나라 무상원조 사업은 중점협력국별 CAS를 중심으로 하고는 있으나, 현행 CAS는 우리의 국별 전략을 명확히 하고, 차후 구체적인 사업 준비, 발굴, 형성 단계로 나아가는데 있어 비전을 제시하기에는 형식적인 수준에 그치고 있어 양적, 질적으로 보완해야할 점이 많다. PBA 도입에 있어서 국별지원전략이 차지하는 핵심적 위치를 감안했을 때, 현행 CAS의 강화가 급선무라 하겠다.
두 번째, 예산배분체계에 관한 것이다. 여기에는 중기예산안의 부재와 함께, 현재 사업 형태별로 계획, 집행되는 KOICA의 예산체제 역시 중요한 이슈로 지적된다. 중기예산안 수립을 통해 우리 원조를 좀 더 예측가능하게 하는 한편, 중장기적 프로그램에 대한 지원을 좀 더 체계적으로 계획할 수 있도록 할 필요가 있다. 아울러, 국별 예산 체제로의 점진적인 변환 역시 고려되어야 한다.
세 번째, KOICA의 사업추진 절차에 관한 것이다. 현행 KOICA의 사업형태인 프로젝트, 초청연수, 전문가 파견, 봉사단 파견은, 각각의 개별적인 프로세스를 밟아 발굴되고, 계획, 형성, 실시, 평가되고 있는데, 이러한 사업 프로세스의 개별화는 PBA의 대상사업 발굴, 형성, 그리고 평가 단계에서 상당한 비효율성을 초래할 수 있으며, 각 형태별 연계성 부족 역시 우려된다. 따라서 향후 PBA 도입에 있어서는 포괄적인 사업 프레임 내에서 이러한 개별 프로세스들이 적절히 통합될 필요가 있다.
네 번째, 사업발굴과 형성 단계에서 기초 분석과 조사가 미비한 편이며, 기 요청된 사업에 대한 심사도 명확한 전략과 기준 없이 진행되고 있으며, 따라서 심사 절차가 형식에 그치는 경우가 대부분이라는 점 역시 개선해 나가야 할 부분이다.
마지막으로 공여국간 원조조화가 KOICA의 현재 사업 체계에서 차지하는 비중과 중요도의 문제 역시 지적될 수 있는 부분으로서, 이에 대한 근본적인 대응방안 마련이 필요할 것으로 사료된다.
4) 현 KOICA 사업 체제 내에서의 PBA 도입방안(안)
- 파리선언 지표 9 이행방안
파리선언의 PBA 결정 4대 요건의 ①번 기준은 수원국 정부 또는 기관이 주도하는 자체적인 국가 개발 프로그램 혹은 섹터 개발 프로그램을 시행하는 것을 공여국이 지원하는 것인지가 핵심이다. 이는, CAS를 토대로 수원국별 중점 지원 분야가 명확해지면, 이 분야에서 수원국이 시행 혹은 계획 중인 섹터 프로그램을 발굴하여, 이에 대해 KOICA의 프로젝트와 기술협력을 통해 지원하는 방식으로 추진할 수 있을 것으로 보인다. 파리선언 지표 이행 점검 상 이러한 연결고리를 좀 더 명확히 하는 차원에서 수원국 프로그램의 기본 문서에 KOICA의 지원 내역을 명시하고, 운영위원회 등에 수원국 스태프의 참여를 확대시키는 등의 전략이 있을 수 있다.
②번 기준은 프로그램 추진을 위한 수원국 정부의 자체 재원과 공여국이 지원 혹은 지원 예정인 재원을 아우르는 단일의 포괄적인 예산틀의 존재 및 활용 여부인데, 이는 KOICA의 지원 프로젝트 혹은 기술협력의 소요예산과 내역 등에 관한 데이터를 적시에 수원국 정부에 제공하여, 수원국 정부의 프로그램 예산틀에 통합(incorporate)되어 계상될 수 있도록 하는 전략을 생각해 볼 수 있다.
③번 기준은 보고(Reporting), 예산수립(Budgeting), 재정관리(Financial Management) 그리고 조달(Procurement) 중 적어도 2개의 절차를 위해 공여국간 공식적인 조정 또는 조화 절차‘의 존재 여부이다. 여기서는 일단, 수원국별로 혹은 섹터별로 존재하는 공여국 그룹(Donor Partner Group 혹은 Donor Coordination Group 등 명칭은 국별로 다양함)이 있는지, 그리고 이러한 그룹이 수행하는 기능이 어떠한지를 살펴보고, 정기적인 대화에 참여하는 방법을 일차적으로 생각해 볼 수 있다. 보고, 예산수립, 재정관리, 조달 중 2개 이상의 절차 충족과 관련해서는, 프로젝트와 기술협력의 경우 예산수립(Budgeting)과 보고(Reporting) 위주로 하는 것이 전략적으로 현실적이고 적합할 것으로 판단된다. 재정관리와 조달 시 공여국간 조율 매커니즘의 활용은 예산지원이 아닌 경우 실효성이 떨어질 수 있고 실제 적용 가능성도 상당히 제한적인 부분이 많을 수 있으나8), 예산수립과 보고의 경우는 지원 사업에 대한 공여국간 정보 공유 수준에서 크게 벗어나지 않는 것으로 분석되며9), 따라서 프로젝트와 기술협력 등, 재원의 물리적인 흐름 및 관리와 직결되어 있지 않는 원조 시 더 쉽게 적용할 수 있을 것으로 분석된다.
마지막 ④번 기준은 프로그램 설계(Design), 프로그램 시행(Implementation), 재정관리(Financial Management) 그리고 모니터링/평가(Monitoring/Evaluation) 중 적어도 2개의 부문의 절차를 수행하기 위해 수원국 체제를 활용 혹은 이를 위한 노력을 기울이느냐에 관한 것이다. 예산지원이 전제되지 않으면 활용에 제약이 있는 수원국 재정관리 및 평가 시스템 활용보다는, 프로젝트와 기술협력을 아우르는 통합 프로그램 설계 단계에서 현지 체제를 사용하는데 주력하고 시행 시 현지 인력의 참여를 확대하는 방식으로 추진하는 것이 적절할 것으로 보인다.
하지만, 파리선언 지표 이행이 PBA 도입과 관련된 KOICA의 주요 수단 혹은 방법에 불과한 것이지 궁극적인 목표가 되어서는 안 된다는 점은 분명히 해 둘 필요가 있다. 다시 말하면, 지표 9에서 요구되는 항목을 충족시키기 위한 전략이 아니라, PBA 도입을 통해 궁극적으로 개발원조의 효과성을 증진하는 차원에서, 하나의 점검 항목으로써 사용되어야 할 것이며, PBA 도입에 수반되는 다양한 정책적, 전략적, 조직적 개선 및 강화 노력 역시 이러한 거시적 패러다임 하에서 계획되어야 한다는 점이다.
- PBA 적용 대상과 방식
PBA가 국별지원 체계를 내포하고 있는 점을 감안하면, 향후 KOICA 사업에의 PBA 적용의 대상은 CAS가 수립되어 있는 중점협력국 위주가 되어야 할 것이다. CAS를 바탕으로, 이들 중점협력국에서 성공적으로 실시되고 있는 국가 개발프로그램이나, 특히 섹터 프로그램 혹은 섹터 개발프로그램을 규명하여 이에 대해 지원하는 것이 필요하다. 또한, 비 중점협력국에 대해서는 PBA 방식 이외로 지원하되, 사업의 규모와 중요성 등을 감안하여 탄력적으로 접근할 수 있도록 적절한 대책 마련이 필요하다.
- 통합형 프로그램의 개념(안) 도입
PBA란 앞서 정리한 바와 같이 수원국의 자체적인 개발 프로그램에 대한 공여국의 지원으로 정의되며, 이러한 공여국의 지원 방식은 다양하게 구성될 수 있다. 하지만 여러 가지 효율성 등을 고려했을 때, 덴마크와 같이 통합적인 패키지 내에서 각종 원조양식을 결합하는 ‘프로그램’으로 실시하는 것이 적합할 것으로 판단된다. KOICA는 수년 전부터 ‘프로젝트형원조’라는 방식을 통해 하드웨어적(인프라 구축, 물자지원 등)원조와 소프트웨어적(봉사단 파견, 전문가 파견, 초청연수) 지원을 병행해 온 경험이 있기 때문에, 이를 향후 통합형 지원‘프로그램’이라는 거시적인 틀을 통해 PBA를 도입하는데 긍정적으로 활용할 수 있을 것이다.
여러 원조 활동의 결합체(Aggregate)로서의 ‘프로그램’의 개념에 현재 국제사회에서 PBA에의 부합을 위한 핵심요건을 간주되는 여러 항목을 감안했을 때 향후 KOICA에서에 도입될 ‘프로그램’의 정의는 다음과 같이 제시될 수 있다.
“거시적이고 포괄적인 수원국의 국가 단위 혹은 섹터별 개발 목표를 달성하기 위해 명확한 정책과 전략을 바탕으로 각종 개발협력 활동 또는 사업을 결합하여 추진하는 원조 방식으로서, 다음의 특성을 내포함.
① 프로그램 차원에서의 단일 정책, 전략 및 예산틀
② 프로그램 단위의 사업 발굴 및 형성, 심의 체계와 모니터링 및 평가 시스템
③ 프로그램 단위의 Rolling Plan 및 파트너십 동 사업 방식은 수원국 전략에의 일치와 공여국간 원조조화를 기본 원칙으로 함”
- 통합형 프로그램의 관리주기(안) 확립
이러한 KOICA의 ‘프로그램’의 사업 주기는 크게 ①사업 준비, 발굴 및 형성 -> ②심사 및 승인 -> ③시행 -> ④평가의 네 단계로 생각해 볼 수 있다10). 즉, 포괄적 조사와 분석을 토대로 사업을 발굴, 형성하면, 이를 통합적으로 심사, 승인하고 수원국과 협정을 체결하며, 각 사업양식별 고유의 프로세스에 따라 사업을 시행한 후 통합적인 틀 내에서 평가를 실시하는 모델을 제시해 볼 수 있다. <그림 요약-2>는 동 모델을 기존 KOICA 사업형태별 관리 주기와 비교하여 볼 수 있도록 되어 있다. 동 사업 관리 주기 모델은 향후 KOICA 기획, 정책 레벨에서 심층 검토를 거쳐 좀 더 구체화시키고 수정, 보완되어 나가야 할 것이다.
- PBA 도입을 위한 로드맵(안)
PBA의 도입 범위는, KOICA가 그간 섹터별 사업 형태에서 축적해온 노하우를 적극 활용하는 측면에서, 포괄적인 국가 단위의 PBA보다는 분야별 SWAp 방식으로 실시하는 것이 바람직할 것이 사료된다. 아울러, 공여국간 원조조화에 대한 우리의 경험이 충분치 않은 점을 고려하였을 때, KOICA가 자체적인 섹터 프로그램 지원에 앞서 타 공여국들이 이미 실시하고 있는 SWAp에 참여하는 방식으로 도입할 필요가 있다.
<그림 요약-1 기존의 KOICA 사업관리 주기와 통합형 지원 ‘프로그’의 관리주기 (안) 비교>
신규 KOICA 통합형 지원 ‘프로그램’의 관리 주기 및 절차(안)
원조 양식에 있어서는, 우선은 프로젝트와 기술협력 위주로 시작하되, 향후 타 양식으로 확대해 나가는 방식을 고려할 필요가 있다. 선진 사례를 봤을 때, 수원국 주인의식 함양, 공여국간 원조조화의 중요성, 수원국 현지 체제의 활용도 등은 통상적으로 프로젝트/기술협력의 경우 비교적 낮고, Basket Funding, 섹터예산지원, 일반예산지원 순으로 가면 갈수록 높아지는 것으로 보인다11). 따라서 비록 현 단계에서는 프로젝트/기술협력 방식으로 PBA를 지원하는 방법을 취함으로서 PBA의 도입에 따르는 위험을 최소화하는 방식이 적절할 것이나, 우리 사업에 PBA 도입을 통해 궁극적으로 추구하고자 하는 것이 무엇인지를 고려한다면, 지금 당장은 아니더라도 차후 Basket Funding, 섹터예산지원, 일반예산지원을 실시해 나갈 수 있도록 단계적인 접근이 필요할 것이다.
아래 그림에서는 PBA 도입을 위한 로드맵(안)을 제시해 보았다. 우선, 1단계에서는 준비 차원에서 기존의 KOICA 프로젝트와 초청연수, 봉사단, 전문가 파견 등을 패키지화하는 것에서 출발하여야 한다. 아울러, 향후 단계에서 요구될 국별지원체제의 강화와 ‘프로그램’의 정착 및 새로운 원조 양식의 도입을 위해 전략을 수립하고 지침 및 가이드라인을 구축하는 등의 기초를 다지는 작업이 병행되어야 할 것이다.
<그림 요약-2 PBA 도입을 위한 로드맵(안)>
2단계는 1단계에서의 실전을 바탕으로 PBA/SWAp 도입을 좀 더 실제화 해 나가는 단계로서, 여기에서는 기존의 프로젝트와 기술협력 뿐 아니라 Basket Funding과 예산지원 등 신규 원조양식을 시범적으로 실시하는 한편, 1단계에서 구축한 각종 문서들을 재검토, 확정해 나가는 등의 작업이 이루어져야 할 것이다. 동시에 KOICA의 본부 조직 개편 및 현지 사업체제 강화 등의 조직 개편 역시 점진적으로 추진되어야 할 것이다. 상기 단계에서의 교훈을 바탕으로, 3단계에서는 기 수립된 정책, 전략 및 실무 지침에 의거하여 실질적인 SWAp을 실시할 수 있어야 할 것이며, 4단계에서 섹터보다 더 넓은 범위의 PBA를 실시토록 하는 단계별 접근으로 PBA의 적용을 심화시켜 나갈 수 있을 것이다.
5) 앞으로의 과제
상기에서 제시된 제안 사항들을 바탕으로 PBA를 효과적으로 도입해 나가기 위해서는, 여러 가지 과제들이 적절히 수행되어야 할 것이다. 우선, KOICA 차원에서 조속한 시일 내에 ‘프로그램’의 개념을 정책적, 전략적으로 확립하고 PBA와의 연계 하에 이러한 프로그램의 실제 프로세스화를 위한 관리 주기가 구축되어야 한다. 이를 위해 KOICA의 관련 규정을 정비하는 한편, 실무지침을 구축하고 사업 관리자를 위한 가이드라인도 수립되어야 할 것이며, 이러한 문서 구축 작업은 적절한 직원 교육과 인센티브 체제로 뒷받침되어야 할 것이다.
아울러, KOICA가 지금까지 실시하지 않았던, Basket Funding이나 예산지원 등 새로운 원조 양식에 대한 연구조사를 실시, 도입의 타당성 여부를 정책적으로 검토하고 다양한 적용 방안을 모색하는 한편, 이를 KOICA 규정과 사업 프로세스에의 반영을 통해 체계화 해 나가려는 노력도 시급히 요구된다.
조직적으로는, KOICA에서 기 추진 중인 조직개편안이 확립, 시행되어야 할 것이며, 이와 아울러 본부 조직 뿐 아니라 해외사무소의 권한과 역량 강화가 심도 있게 고려되어야 할 것이다.
1) Lavergne and Alba, 2003; Sida, 2005
2) DFID: “PBAs are not an aid instrument per se, but a categorisation of aid flows” [DFID, ?:65];Lavergne and Alba, 2003: Sida, 2005
3) “a way of working together between government and development partners. the aim is to broaden Government ownership over public sector policy and resource allocation decisions within the sector, to increase the coherence between policy, spending and results and to reduce transaction costs, it involves progressive development of a comprehensive and coherence sector policy and strategy, of a unified public expenditure framework for local and external resources and of a common management, planning and reporting framework” [EC, 2004b:6]
4) 2nd High Level Forum on Aid Effectiveness, 2005; OECD, 2006b
5) 2008년도 파리선언 모니터링 서베이 웹사이트(http://www.oecd.org/document/31/0,3343,en_21571361_39494699_39764063_1_1_1_1,00.html)
6) OECD, 2006c
7) 일본의 CAP(Country Assistance Program)은 일본 외무성이 작성하는 국별전략 문서로서, 우리나라 CAS(Country Assistance Strategy)에 해당된다. 일본 CAP은 외무성 홈페이지(http://www.mofago.jp)에서 검색 가능하다. 한편, JICA는 외무성이 CAP을 수립하면 이를 바탕으로 JICA 기관 차원에서 각 국별로 어떻게 지원 할 것인가에 대한 세부 전략을 수립, 외무성에 제출하게 되는데, 이 전략 문서가 CAS(Country Assistance Strategy)이며, 동 문서는 대외비로 되어있다.[2010.2.5 JICA 관계자 면담 결과] 즉, 우리나라의 CAS = 일본의 CAP 이며, JICA의 CAS는 기관 전략에 불과한, 하부 문서이다.
8) 이현주, 2010
9) 제1장 4절 참조
10) 아래 그림에서 제시되고 있는 주기는, PBA를 위한 KOICA 프로그램의 관리 주기의 개괄적인 제안사항이며, 세부적으로는 각 단계마다 어떠한 하부 프로세스가 실시되어야 하는지, 또 KOICA 부서별 업무 분장은 어떻게 제시될 수 있는지에 대한 간략한 제안일 뿐이며, 향후 정책 레벨에서 이를 시발점으로 하여 좀 더 구체화된 사업 관리 주기를 수립, 확정할 필요가 있다.
11) DFID[Guidance on Aid Instrument, p9] 및 Sida