제1장 서론
국제사회는 새 천년을 맞아 천년개발목표(MDGs)를 채택하고 빈곤퇴치와 지속가능한 발전을 위해 공동의 노력을 기울이고 있으며, MDGs 달성을 위해 개발원조의 효과적 사용에 대해 강한 공감대를 공유해왔다. 이러한 공감대를 바탕으로 원조 효과성에 대한 고위급회의를 거듭해오면서 2005년에는 ‘원조효과성 제고에 대한 파리선언(Paris Declaration: PD)’을, 2008년 아크라에서 개최된 제3차 고위급회의에서는 ‘아크라행동계획(Accra Agenda for Action: AAA)’을 채택하여 원조 효과성 제고를 위한 적극적인 노력을 기울이고 있다.
한국정부는 2009년 11월 공식적으로 OECD 개발원조위원회(DAC)의 가입이 결정되면서 OECD/DAC 가이드라인을 준수하고 파리선언(PD)과 아크라행동계획(AAA)을 이행하여 원조효과성을 높이기 위한 다양한 노력을 하고 있다. 이러한 노력 중 하나로 국가지원전략(Country Assistance Strategy: CAS)을 수립하여 주요 지원전략으로 활용하고자 그 첫 시도를 하였다. CAS는 양국의 긴밀한 파트너십(Partnership) 속에서 파트너국의 개발계획에 기반을 둔 원조를 지원함으로써 원조의 일원화(Alignment)를 이루고, 원조 간 조화(Harmonization)를 위해 공여국간 원조 분업 현황에 맞는 지원을 가능하게 함으로써, 한정된 자원을 효과적으로 사용할 수 있도록 하는 유용한 수단으로 여겨지고 있다.
한국정부는 원조효과성 향상을 위한 국제사회의 노력에 부응하기위해, ‘PD/AAA 이행 모범사례 구축을 위한 국가지원전략’에서 몽골 케이스에 대한 연구를 제안하였으며 2009년 7월부터 국제개발NGO 지구촌나눔운동이 그 책임을 맡아 진행하였다. 몽골 CAS 연구는 국내에서 시도되는 첫 노력으로서 국내조사, 문헌조사 뿐만 아니라 한국 정부 관계자(외교부, KOICA 등) 및 몽골정부와의 긴밀한 정책대화를 통해 2011년부터 2013년까지의 한국 무상원조의 중기 지원전략을 구상하게 되었다.
제2장 몽골 개발현황 및 과제분석
몽골은 국토가 세계에서 19번째로 큰 국가이며 육지로 둘러싸인(landlocked) 국가로서는 2번째로 큰 나라이다. 하지만 인구밀도는 세계 207개 나라 중 137위를 차지하는 저밀도 국가이다. 몽골은 맑은 날이 많으나 연평균 강수량이 250mm로 건조하고 온도가 영하 30도 이하로 내려가는 등 춥고 건조한 날씨로, 전체 국토 중 경작 가능한 토지가 1% 밖에 되지 않아 농업 생산량이 낮다. 이러한 극한의 기후와 지역적 특색이 몽골 인구학 및 개발의 독특한 구조를 탄생하게 했다.
1990년도 사회주의 경제체제에서 민주주의 및 시장경제체제로의 전환은 성공적으로 평가받고 있다. 하지만 최근 연평균 약 10%의 높은 경제성장에도 불구하고 몽골의 빈곤율은 2002년 36.1%에서 2007년 35.2%로 소폭 감소했을 뿐이다. 이에 더하여 몽골의 인구와 경제활동이 수도인 울란바토르에 집중되면서 심각한 도시문제 및 지역 간 불균형 발전 문제가 발생했다. 몽골인구의 절반이 울란바토르에 거주하면서 도시는 대기오염과 교통 혼잡 그리고 다양한 사회보장 문제에 직면해 있다. 또한 도시 집중화 문제는 지역개발의 어려움을 동시에 야기했는데, 광활한 대지에 인구의 절반이 흩어져 살고 있는 상황은 울란바토르지역 외 시골지역의 인구밀도를 낮추었고, 시골지역에 거주하는 인구는 대부분 반유목 목축업(semi-nomadic livestock herding)에 의존하고 있어 좋지 않은 생활여건과 빈곤의 어려움을 겪고 있다.
몽골은 또한 거버넌스(governance)와 관련된 평가에서 지속적으로 좋지 않은 평가를 받고 있다. 이는 정부 업무의 효율 및 효과성을 저해하고 있어, 몽골은 빈곤해결과 함께 투명성 및 정부 운영의 효율성 향상이 필요한 상황이다.
제3장 몽골 개발전략 분석 및 역량 파악
몽골의 중장기개발전략은 UN 천년개발목표(MDGs)에 기반을 둔 국가개발전략(NDS)으로 2006년 3월 대통령 지시에 따라 체제 전환에 따른 저성장, 고실업, 고빈곤으로부터의 탈출을 위해 수립되었다. NDS는 2008년 1월 국회의 승인을 받아 몽골의 장기개발 비전으로서 몽골의 정책입안자들은 물론이고 외부 공여자들의 참고(reference point) 역할을 하고 있다.
몽골정부는 2003년 세계은행의 도움을 받아 중기개발전략으로 빈곤감소전략(Economic Growth Support and Poverty Reduction Strategy: EGSPRS)을 수립하였지만, 당시 정부의 잦은 교체로 인한 정책변화와 EGSPRS의 법적 구속력 미비로 인해 EGSPRS가 주요한 역할을 하지 못했다. 2004년 새로 선출된 정부는 법적으로 수립의 의미가 있는 ''2004-2008 실행계획(Action Plan for 2004-2008)‘에 EGSPRS의 주요 항목들을 통합시켜 몽골의 중기 개발전략을 수립해 사용했다.
2009년 현재는 국가개발전략(NDS)에 기반을 두고 작성된 2008~2012년 몽골 실행계획(Action Plan of the Government of Mongolia for 2008-2012)가 몽골의 중기개발전략으로 2008년 11월 국회의 승인을 받았고, 사회경제가이드라인(Socio-Economic Guideline)이 행동계획의 연간실행프레임워크(Annual Implementation Framework)로 작성되어 사용되고 있다. 몽골 전역의 지방정부 전략 및 계획은 2-3년마다 체계적으로 수립되어 정부의 실행계획(Action Plan)에 통합된다.
국가개발전략은 MDGs와 관련한 개발목표들을 확인하고 이를 바탕으로 개발목표를 설정하였으며, 이를 통해 실행계획(Action Plan) 및 분야별 전략과의 연계를 강화하고 있다. 이와 더불어 몽골정부는 2004년과 2007년에 MDGs 이행보고서를 발간하여 MDGs 달성을 위해 관련된 문제점 및 필요한 정책행동들을 확인하고 있다.
몽골정부는 2003년 이후 3년 주기의 중기지출안(Mid-Term Expenditure Framework, 이하 MTEF)를 매년 갱신해왔고, 계획과 예산 작성 사이의 연계를 향상시키기 위해 예산과 사회경제가이드라인(Socio-Economic Guideline)을 통한 행동계획(Action Plan) 이행의 중요성을 인지해왔다. 정부재정관리정보시스템(Government Financial Management Information System, 이하 GFMIS)의 성공적인 수립으로 몽골정부의 계획 및 이행 능력이 향상되었고, 인적자원관리정보시스템(Human Resource Management Information System, 이하 HRMIS)이 세계은행의 도움으로 실행되고 있다.
하지만 행정 및 경영 구조에 있어서 파편화 및 중복집행이 나타나고 있고, 공공서비스의 70% 정도가 지방정부 수준에서 이행되는 상황에서 지방정부의 제한된 독자적 재정수입과 지역의 필요를 충분히 반영하지 못하는 자원배분으로 지방 수준에서의 개발전략 실행에 병목현상이 존재하는 것으로 평가된다.
제4장 선진공여국/기관의 지원 현황
몽골은 1990년대 체제 전환 시기를 겪으면서 많은 부분을 해외원조에 의존해 왔으며, 2000년까지만 해도 세계에서 해외원조에 가장 많이 의존하는 나라 중 하나였다. 1994년에는 GNI대비 ODA 비율이 29.47%로 해외원조 의존율이 11위, 2000년에는 23.1%로 12위를 차지했다. 하지만 2000년 이후 몽골은 체제 전환에 따른 불안요소들이 안정을 찾아가고 국제자원시장의 호황에 따라 급속한 성장과 흑자 재정을 누리게 되었고, 해외원조 의존율도 점차 낮아지고 있다.
1990년부터 2007년까지 대몽골 원조 공여액은 순집행액(Net Disbursement) 33억 8천만 불로 이중 무상원조가 20억 6천만 불(58.36%), 유상원조가 14억 6천만 불(41.6%)을 차지한다.
공여기관 형태별 지원을 살펴보면 1990년부터 2007년까지 순수 지원액은 33억 8천만불로 그중 DAC 국가를 통해 21억만 불(62.2%), 다자기구 지원을 통해 약 10억만 불(32.3%), Non-DAC 국가를 통해 약 1억 8천만 불(5.5%)이 지원되었다.
1990년부터 2007년도까지 공여자별 ODA 누계 지원 규모를 살펴보면 일본이 12억불로 압도적인 비중을 차지하며, 그 뒤로 AsDF(Asian Development Fund), 독일, IDA(International Development Association), 미국 순서로 공여하고 있는 것으로 나타났다. 최근 대몽골 원조 지원경향을 살펴보기 위해 2005년 이후 대몽골 지원 액수를 보면, 최대지원국인 일본과 독일, 미국 외에도 터키와 네덜란드, 이태리, 스위스 같은 유럽 국가들의 지원이 활발해지고 있음을 알 수 있다. 이와 함께 체코, 스웨덴, 벨기에, 오스트레일리아 등도 지원 규모를 확대하고 있다.
제5장 대몽골 원조 효과성 제고를 위한 노력 및 한계
1991년부터 정부운영의 많은 부분을 해외원조에 의존해야만 했던 몽골정부는 체계적이고 효과적인 원조의 조정(Coordination)과 관리(Management)를 위해 노력했으나 잦은 정부 교체와 명확하지 않은 책임 소재로 아직 큰 성과를 보이지 못하고 있다.
최근 원조 효과성에 관한 국제사회의 압력과 몽골정부의 노력으로 재무부(Ministry of Finance)의 차관원조정책협력국(Department for Development Financing and Cooperation;DDFC)이 정부국가개발 계획과 예산을 고려한 해외원조의 총체적 조정 및 관리의 책임을 지고 있다. 이와 함께 ‘원조조정위원회(Aid Coordination Council; ACC)’를 만들어 정책 가이드라인을 제공하고, 국가 개발 우선순위와 관련된 계획 및 원조 활용에 대한 부처 간 조정을 도모하였지만, 2008년 9월 몽골정부의 조직개편으로 ACC 활동이 거의 중단되어 제 기능을 못하고 있다.
몽골정부는 공여국 및 공여기관과의 원조조화를 위한 노력과 관련해 주도적인 입장을 취하지 못하고 있다는 점도 지적받고 있다. 몽골 내 공식적 원조기구 간 대화채널인 Technical Meeting은 주요 이슈를 논의하고 결정하기 보다는 단순한 정보전달의 수단 이상이 되지 못하고 있다. 또한 Technical Meeting을 통해 Working Group이 총 7개의 세부 섹터별로 나누어져 있으나 몽골정부가 주도적인 역할을 하지 못해 현재 그 활동이 거의 없는 상황이다. 그리고 UN 주최 비공식회의(Informal Meeting)도 몽골정부는 물론이고 공여국 및 공여기관의 낮은 참석률로 유명무실해지고 있다. 이는 원조의 불투명한 관리와 함께 계속적인 비판을 받아 오던 사항으로, 자체적인 노력 및 외부의 지원 프로젝트를 통해서 개선을 시도하고 있지만 단기간에 정착되기는 어려울 것으로 보인다.
한국은 그동안 몽골지원의 주요 공여국이었음에도 불구하고 상대적으로 적은 원조 액수와 원조 경험부족의 이유로 원조 조화를 위한 공여국 간 논의의 장에 적극적으로 참여하지 않았다. 비록 몽골의 원조 분업화 체계가 불안정하지만, 향후 대몽골 한국 ODA가 증가할 것으로 예상되고 PD/AAA에 따른 원조효과성 증대를 위한 노력이 요구되는 바, 몽골의 원조 분업체계에 적극적으로 참여함으로써 그 위치를 공고히 할 것을 요구받고 있다.
제6장 대몽골 KOICA 무상 ODA의 현황과 효과성 검토
KOICA의 대몽골 무상원조 실적은 1991년부터 2008년까지 18년간 총 3,847만 불(USD)이었다. 1992년부터 1999년까지는 연간 100만 불 이하로 집행되었으며, 2000년부터 2004년까지는 연간 100~200만 불 가량이 지원되었다. 2005년 이후 그 액수가 지속적으로 증액되어, 2008년부터는 연간 1,000만 불 이상이 집행 되었다. 2009년 대몽골 KOICA 무상원조액은 1,274.9만 불이다.
KOICA가 시행하는 대몽골 무상원조는 프로젝트 사업이 총원조의 41%로 가장 큰 비중을 차지했으며, 그 외 해외봉사단 파견, 연수생초청 등이 비교적 큰 비중을 차지했다.
KOICA가 시행하는 대몽골 무상원조의 분야별 실적은 정보통신, 보건의료, 지역개발, 교육, 산업에너지가 총지원액 중 각각 10%이상의 비중을 차지하고 있다. 사업 한 건당 평균 사업비도 정보통신, 산업에너지, 교육 등의 비중이 가장 크다.
한국의 대몽골 무상원조의 5대 지원분야인 행정제도, 보건의료, 농촌개발, 정보통신, 환경 중 행정제도(9.3%)와 환경 및 여성(9.2%)분야의 비중은 타 분야에 비해 비교적 적은 것으로 나타난다. 또한 이 두 분야에서는 적은 금액으로 많은 사업이 수행되었다. 지난 18년간 사업 한 건당 평균 사업비는 행정제도가 22.3만 불, 환경 및 여성이 14.1만 불 밖에 되지 않아, 정보통신의 127.7만 불, 보건의료의 51만 불, 지역개발의 52.5만 불에 비해 적은 금액으로 많은 사업이 수행된 것으로 조사되었다.
2009년도에는 총 1,274.9만 불이 지원되고 있으며, 이중 프로젝트 사업으로 총 9건에 약 1,000.7만 불, 기술협력 사업으로 약 274.2만 불이 사용되고 있다.
제7장 대몽골 국가지원 전략1)
1. 개요
한국정부의 대몽골 무상원조를 위한 몽골 국가지원전략(Country Assistance Strategy, 이하 CAS)은 2011년부터 2013년까지 약 3년간 한국 KOICA를 통한 무상 원조의 지원목표를 분명히 하고, 이를 이행하기 위한 프로그램과 실행계획 그리고 모니터링 및 평가를 위한 프레임워크를 제공하기 위해 수립되었다.
대몽골 무상원조의 최상위 목적은 몽골정부의 빈곤해소 및 경제·사회 개발을 위한 노력을 지원하는 것이며, 이러한 기본 목적 아래 동 전략 문서는 한국의 무상원조 지원전략 등을 고려함과 동시에 몽골의 국가개발전략 및 빈곤해결을 위한 노력을 존중하여 구성되었다.
본 연구는 양국의 다양한 이해관계자와의 긴밀한 정책대화 등을 통해 도출된 우선지원분야와 한국의 비교우위 등을 반영하여 아래와 같은 전략목표와 프로그램을 주요 추진방향으로 설정하였다. 목표 달성과 관련된 모든 프로그램/프로젝트는 현실성을 고려한 선택과 집중 원칙에 의거해 제안되었으며, 사업 효율성의 극대화를 위한 시너지 효과를 고려하여 계획하고자 하였다.
2. 배경 및 전략 방향
몽골의 빈곤은 1990년대 초 급격한 체제 전환으로 인한 정치·경제의 총체적인 위기로부터 기인한다. 구소련에 대한 절대적 의존이 무너지면서 몽골의 국가 재정은 흔들리기 시작하였다. 국내 산업은 빠르게 약화되었고, 수출 길은 막혔다. 높은 인플레이션과 공기업의 사유화로 인한 실업의 증가는 빈곤을 더욱 가속화시켰다. 사회보장제도와 사회안전망에 대한 근본적인 약화는 사회적 혼동을 가져왔다. 몽골정부는 이러한 사회적 혼동을 개혁하고자 노력하였으나 그 결과는 더디게 나타났다. 이러한 위기는 몽골정부에게 조속한 정치와 재정의 안정, 그리고 빈곤감소라는 큰 과제를 안겨주었다.
몽골정부는 보다 안정적인 민주주의와 시장경제체제로의 전환을 위한 제도적 개혁을 시도하고 있으며, 부패방지위원회를 설립하는 등 거버넌스(Governance)의 향상을 꾀하고 있다. 그리고 국가개발의 장기 비전인 국가개발전략(NDS)을 수립하고, 풍부한 지하자원 개발에 역점을 둔 산업육성에 박차를 가하고 있다.
하지만 이러한 몽골의 노력과 관련해 몇 가지 장애물들이 존재하는 것으로 보인다. 최근 국제원자재 가격 상승에 따라 원자재 생산국인 몽골의 GDP는 평균 10%가량 가파른 성장을 보였지만, 성장의 혜택이 몽골 국민들에게 골고루 전해지지 않는 것으로 보인다. 지난 몇 년 동안 몽골의 빈곤층은 총인구의 35~36%로 여전히 높은 수준이며, 몽골 국민들의 소득불평등은 오히려 심화되었다. 특별히 도시와 지방 사이의 개발격차로 인해 지방에서의 빈곤율은 더욱 심화되었으며, 지역 간 소득격차가 커지면서 발생한 도시지역으로의 급격한 인구유입은 도시화 문제 등 다양한 사회문제들을 야기하고 있다. 따라서 몽골정부는 정치적 안정과 경제발전을 이룩해야 하는 한편, 이러한 발전의 혜택이 다양한 사회계층, 특별히 빈곤층에게 공평히 분배되도록 하는 노력을 병행해야하는 상황이다.
이에 KOICA는 다음의 두 가지 목표를 가지고 ‘몽골 CAS 2011~2013’의 지원전략을 구체화하여 몽골정부의 개발 노력을 지원할 것을 제안한다.
두 가지 전략 목표 및 파트너십 프로그램은 한국의 섹터별 비교우위에 기반을 두고 몽골정부의 국가개발계획과 정책적으로 부합하도록 방향을 설정함으로써 제한된 규모의 재원을 보다 효과적으로 사용할 수 있도록 구성되었다. 몽골의 국가개발정책과 부합하는 방향으로 지원 분야를 설정하기 위해 몽골의 국가개발서 분석은 물론 중앙부서 및 해당부서와의 정책대화를 통해 우선적 파트너십 프로그램이 선별되었다. 또한 PD/AAA의 적극적인 이행 및 한국의 비교우위를 고려한 선택과 집중 원칙에 의거해 지원 분야를 선정하였으며, JICA 및 세계은행 같은 타공여국들과의 정보 교환을 통해 몽골에 대한 KOICA의 지원이 다른 공여자들과 좀 더 조화를 이룰 수 있도록 노력하였다. 그리고 환경, 여성, 인권, 거버넌스와 같은 다부문 이슈(Cross-cutting Issues)에 대한 고려도 함께 진행되었다.
KOICA의 대몽골 CAS 지원 프로그램은 다음과 같다.
첫째, 몽골의 경제발전을 지원하고 그 발전의 성과가 몽골 국민의 복지 향상으로 이어질 수 있도록 정부 행정체계의 투명성과 효율성 증진을 지원하여 안정적인 제도적 개선을 도모해야 한다. 구체적으로는 정부 행정운영을 위한 기초적 데이터 확립을 지원하고, 정부운영의 효율성을 향상시키며, 나아가 건전한 행정제도 개혁을 목표로 해야 한다. 특히 이러한 지원은 ICT 기반의 인프라 지원과 시스템 구축, 그리고 관련 인적자원 교류로 구성된 총체적 지원이어야 한다. ICT 기반의 지원은 다른 분야보다 빠르고 정확한 파급효과를 가져올 수 있을 것이며, 광활한 대지의 저밀도국가인 몽골에서 거래비용을 크게 감소시켜줄 것이다. 또한 공공행정의 투명성 향상은 몽골정부에 대한 몽골 시민들의 신뢰를 높이는 한편, 타산업 발전을 위한 효과적인 지원기반을 제공하여 장기적으로 안정적인 경제발전에 기여하게 될 것으로 예상된다.
둘째, KOICA는 몽골의 가장 취약한 빈곤층에 대한 지원을 지속해야 한다. 몽골 CAS 2011~2013 기간에는 도시빈민들을 위한 시범적 지원을 실행함이 타당하다. 체제전환 이후, 몽골의 인구와 경제활동이 수도 울란바토르에 집중되면서 심각한 가도시화(假都市化)문제 및 도시빈곤 문제가 발생했고, 도시빈민의 대부분은 인간의 기본적인 욕구(BHN) 조차 채워지지 못하는 게르촌(도시 빈민지역)에 거주하고 있다. 따라서 몽골정부는 빈민 게르촌에 거주하는 도시빈민의 생활 개선을 지원하고 그들이 자발적으로 발전을 추진할 수 있도록 역량강화 지원을 병행하여 빈곤퇴치를 위한 확고한 기반을 마련해야 하며, KOICA는 그러한 몽골정부의 노력을 적극 지원해야 한다. 이는 KOICA가 몽골 내 도시개발부문 작업반(working group)2)에 참여 하여 타공여국 및 기관과의 공조를 통한 지원이 가능하기 때문에 시너지 효과를 기대할 수 있으며, 더 나아가 파리선언 및 아크라행동계획(PD/AAA)에 따른 원조 효과성 향상에도 어느 정도 기여할 수 있다. 도시빈민들의 빈곤해결은 이들에 대한 직접적인 지원과 함께 울란바토르 도시전체의 친빈곤적 도시계획을 가능하게 하는 프로그램적 접근도 병행해야 지속적 효과를 기대할 수 있을 것이다.
3. 파리선언 이행을 위한 접근 노력과 한계
동 지원전략은 원조효과성 제고를 위한 국제사회의 노력에 동참하기 위해 PD/AAA 원칙을 적용하려는 노력을 기울었으나, PD/AAA 원칙 적용의 현실적 한계가 있어 다음과 같은 점들을 밝혀 둔다.
파리선언은 공여자들이 개발사업을 추진함에 있어서 파트너국의 주인의식을 존중하고, 나아가 파트너국이 주인의식을 강화해 나갈 수 있도록 정책 및 조직적 지원을 제공할 것을 권고하고 있다. 이와 관련해 파리선언은 총 12개의 세부지표 중에 8개 지표에 대한 의무사항을 공여국 및 공여기관에게 부여하고 있다. 몽골 CAS를 위한 사전 연구를 통해 본 ''CAS를 통한 파리선언 이행성과 예측‘을 살펴보면, 파트너국 개발 우선순위와 전략에 일치한 사업계획 및 실행, 역량강화 지원, 사업중복시행부서(PIU)의 숫자, 원조의 예측가능성 증대 등과 같은 일부 영역에서는 비록 정책적 개혁을 위한 추가노력이 필요하지만, 그럼에도 불구하고 긍정적인 개선의 가능성을 전망하였다(몽골 CAS 연구 참고).
하지만 당장의 개선이 힘든 부분은 파트너국 국가시스템(파트너국의 공공재정관리 및 조달 시스템)을 활용하는 것이다. 파리선언은 모든 파트너국의 시스템이 공여자들이 활용 가능한 적정수준을 갖추지 못하고 있음을 인정하고, 개별 파트너국 시스템의 신뢰도를 측정하여 그 결과에 따라 공여자들이 파트너국 시스템을 활용할 의무를 차등적으로 부과하고 있다. 파트너국의 공공재정관리시스템(PFM) 신뢰도 측정과 관련해서 파리선언은 세계은행의 ''국가정책제도평가(Country Policy and Institutional Assessment, 이하 CIPA)''의 16개 기준 중, 13번째인 ''예산과 재정 관리 수준(Quality of Budgetary and Financial Management)'' 항목을 기반으로 한다. 동시에 파트너국 공공조달시스템(Public Procurement System)의 신뢰도 측정과 관련해서는 ''OECD/DAC 조달에 관한 공동작업팀(OECD/DAC Joint Venture on Procurement)''의 평가에 근거한다.
2008년 파리선언 설문조사에 따르면, 몽골의 공공재정관리시스템은 CPIA의 13번째 ‘예산과 재정 관리 수준’ 항목과 관련한 평가에서 4.0등급을 받았다. 파리선언은 CPIA 평가가 3.5-4.5 등급일 경우 파트너국 공공재정관리시스템을 활용하지 않는 공여자들의 정부부문에 대한 원조를 2010년까지 1/3 감축하는 것을 목표로 설정하고 있으므로, 몽골의 공여자들은 2010년까지 공공재정관리시스템을 활용하지 않은 정부부문에 대한 원조를 1/3 감축할 의무를 지고 있는 상황이다.
몽골의 공공조달 시스템은 2008년 파리선언 설문조사에서 C등급으로 평가되었다. 파리선언은 파트너국의 공공조달시스템 사용과 관련해서도 역시 그 등급에 따라 차등적인 조달체계 활용을 적용하고 있는데, C등급과 D등급 국가에 원조하는 공여자들에 대해서는 조달체계를 활용할 의무를 두지 않는다. 따라서 공공조달시스템과 관련해 C등급을 받은 몽골의 공여자들은 공공부문에 대한 지원 중 공공조달을 사용하지 않는 원조의 비율을 절감할 의무를 갖지 않는다.
이러한 배경에서 KOICA가 2011-2013년에 걸쳐 대몽골 무상원조를 수행할 때, 당장 몽골의 국가시스템을 활용하기엔 어려움이 많아 보인다. 먼저 개도국의 시스템을 이용하는 것은 단순히 자금을 송금하고 끝나는 것이 아니라, 시스템에 대한 정확한 이해, 리스크 진단, 그리고 제반 문제점을 적절히 통제할 수 있는 주기적 재정 모니터링, 그리고 이를 기반으로 하는 개발성과 모니터링 등 일련의 틀을 적절히 관리할 수 있어야 가능한 것인데, 이는 개별 공여자 혼자서 단기간에 이룰 수 없는 것이며, 파트너국-공여국 그리고 공여국 간 긴밀한 정책대화와 협의가 장기간 필요한 사항이다. 더구나 몽골은 공공재정관리시스템 진단에 활용할 수 있는 가장 주요한 지표인 ‘공공세출과 재정책임성’(Public Expenditure and Financial Accountability; PEFA) 측정이 아직 실시되지 않았고 실시 계획도 없는 상황이며, 몽골의 공여자 사이의 원조분업이나 협력도 긴밀히 이루어지는 상황이 아니기 때문에 몽골 시스템 사용을 위한 공동 기반이 단시간 내 조성되기는 힘들어 보인다.
KOICA의 내부 상황도 2011-2013년에 걸친 대몽골 무상원조를 함에 있어서 당장 몽골의 국가시스템을 활용하는데 어려움이 있을 것으로 보인다. 현재 시행중인 KOICA의 ‘대외무상원조사업 시행규정집’에 열거된 각 원조 형태별 시행 세부지침은 모두 자체의 노하우와 시스템을 활용하도록 되어있고, 사업 기획부터 평가 및 결과보고의 전 과정을 KOICA측이 주도적으로 시행하도록 하고 있다. 현재 관련된 정책 및 규정을 수립하기 위해 연구 중이나 아직까지는 준비단계에 있어 당장 PD/AAA에서 제안하는 원조양식으로의 급격한 변화를 기대하기는 힘든 상황이다.
따라서 이하에 제시될 파트너십 프로그램은 파리선언에서 제시한 8가지 의무에 대한 충실한 이행을 전제하지만, 대내외적인 이유로 시급한 이행이 불가능한 사안에 대해서는 양국의 조속한 준비 촉구 및 현실을 감안한 대안적 방안 마련 등을 제시하였다.
4. 대몽골 무상원조 예산
원조효과성 향상을 위한 국가지원전략의 수립에 있어서 중요한 것은 공여국 측에서 원조 지원규모를 사전에 밝혀서 몽골정부가 국가재정 관리의 예측성을 확보하도록 하는 것이다. 동 CAS에서는 향후 3년간 한국정부의 대몽골 무상원조 예산규모를 다음과 같이 예측하고 파트너십 프로그램을 구성하였다. 대몽골 지원 예산규모는 한국 외교통상부와 KOICA의 협의를 통해 추정된 것이다.
한국의 예측 경제성장률과 ODA 증액 계획에 기반하여 추정해 본 2011년부터 2013년까지의 대몽골 KOICA 양자 간 원조규모는 다음과 같다.
<한국정부의 대몽골 무상원조 규모 2011 ~ 2013>
향후 3년간 대몽골 무상원조 지원액은 5,138만 불로 이중 계속사업비로 1,300만 불가 지출될 예정이다. 상기 예산은 기존에 진행 중인 사업의 2011~2013년간 소요 예산 및 CAS 프로그램을 포함한 것이다. 그리고 기후변화기금 및 기타 예비비 등 이와 별도로 몽골에 지원되는 예산은 ''CAS plus''로 계산되어, 몽골 최종지원액에 추가될 수 있다.
* 단, 예산에 관한 모든 내용은 추정치에 기초하여 구성된 것임을 분명히 한다.
5. 전략적 지원 프로그램
1) 파트너십 프로그램 (Partnership Program) 1
; 효율적 정부 행정체계 구축을 통한 공공서비스의 투명성과 책임성(Accountability) 제고
목표(Objective)
몽골정부 행정체계의 효율성 향상을 목적으로 하는 다양한 지원을 통해 정부 부처 간 행정 및 대국민 공공서비스가 투명하게 실행될 수 있도록 하며 이를 통해 책임성(accountability) 제고에 기여한다.
프로그램 배경(Rationale)
2007-08년 세계은행(World Bank) 몽골 사무소가 수행한 클라이언트 조사(몽골 CAS 연구보고서 참고) 결과를 살펴보면 응답자의 대다수가 몽골의 최우선 개발과제로 ''정부효과성 및 거버넌스(Government Effectiveness and Governance)''를 꼽았다. 몽골 내 빈곤 해결과 경제사회 개발을 위해 다른 직접적인 지원들보다 정부 업무 효율성을 높이고 거버넌스를 개선하는 것이 최우선 과제가 되어야한다는 내용이다. 세계은행의 ''세계 거버넌스 지표(Worldwide Governance Indicators)''를 살펴보면 몽골은 총 163개국 중 99위를 차지하였으며, 부패방지, 법치, 정부 효율성 등에서 취약한 것으로 보고되었다. 2009년 아시아재단 몽골 사무소가 실시한 ‘제5차 부패척도 조사(5th Corruption Benchmarking Survey)’ 결과를 살펴보면, 설문 응답자의 85%가 몽골에 부패가 만연하다고 대답하였고, 실업과 인플레이션 다음으로 부패 방지를 최우선 해결과제로 제시하였다. 이를 통해 몽골의 발전을 위한 정부 행정체계의 과제로 공공서비스의 효율성과, 투명성 그리고 책임성이 강하게 요구된다고 볼 수 있다.
이러한 상황과 몽골의 지역적 특성, 즉 광대한 영토와 낮은 인구밀도를 고려했을 때, 효율적인 전자정부(e-Government)를 위한 인프라구축을 통한 행정서비스 향상이 무엇보다 필요할 것으로 보인다. 이는 몽골정부의 행정혁신에도 기여할 것이며 전자정부 구축은 정보통신 관련 마스터플랜인 ‘e-Mongolia’의 다른 분야인 e-Commerce, e-Industry, e-Education, e-Citizen, e-Health를 성공적으로 수행하는데 근간이 되는 역할을 할 것이다.
몽골정부의 정책 현(황Alignment with the National Development Strategy)
몽골 국가개발전략(NDS)은 ‘모든 단계에서의 책임성 제고 및 투명성 확보와 법 존중’ 이라는 원칙 하에 작성되었으며, 실행계획(the Action Plan of the Government for 2008-2012)에서도 ‘공공행정의 투명성, 개방성, 신속하고 공정한 서비스 및 책임성을 확보하고, 국가와 시민 사이의 신뢰 강화’라는 구체적인 목표를 명시하고 있다. 또한 몽골의 국가개발전략(NDS)은 ICT를 개발의 주요한 원동력으로 발표하였다. 더하여 몽골의 MMDGs에는 ''민주적 거버넌스와 인권 강화(To Foster Democratic Governance and Strengthen Human Right)''라는 9번째 목표에 부패근절을 추가하기도 했다.
몽골정부는 2004년 11월에 지식기반 사회로의 발전을 목표로 하는 관련 정책수립 기관으로 정보통신청(Information and Communication Technology Authority: 이하 ICTA)을 설립하였다. 또 정보통신 관련 마스터플랜인 ‘e-Mongolia’를 수립하였는데, 이는 몽골의 ICT 정책의 근간으로 정부기관, 기업, 시민을 대상으로 하는 종합적인 정책을 포함하고 있다. 이와 함께 2004년 12월에는 세계은행과 정보통신 관련 법률 제정 마스터플랜도 수립하였다.
이와 함께 몽골정부는 정부 행정체계의 효율성 향상을 위한 전자정부 구축 정책을 추진해 왔다. 2005년에는 한국의 한국소프트웨어진흥원(현 정보통신산업진흥원)의 지원으로 ‘전자정부 마스터플랜(e-Government Master Plan)''을 수립하였다.
현재 몽골은 세계은행(World Bank) 및 중국의 유상원조 지원을 받아 ICT 통신 지역망 구축을 진행 중이며, 이를 통해 320개 솜(Som) 중 277개 솜에 광케이블이 설치될 것이고 그 외의 지역은 인공위성을 통해 연결될 예정이다. 이 사업은 향후 2~3년 내에 완료될 것이며, 이를 통해 몽골의 행정은 전산망으로 연결되어 중앙 집결 및 통제가 가능할 것으로 보이며 전자정부의 구축을 위한 기본 인프라가 수립될 것으로 보인다.
KOICA의 비교우위(Comparative Advantage)
2008 세계거버넌스지표(Worldwide Governance Indicator; WGI)는 한국정부의 제도적 효율성을 비교적 높게 평가하고 있으며(World Bank 2009d), 이 지표에 의하면 한국정부의 효율성(Government Efficiency)은 1996년부터 2009년까지 75%에 포함되는 유일한 분야이다. 한국은 객관적이고 투명한 직원공무원 선발 제도 및 공무원에 대한 직업안정성 제공, 부패방지 및 정부주도의 체계적 관료 시스템의 수립을 통해 정부 효율성을 높인 경험을 가지고 있다.
행정정보화 관련 전자정부 구축 등은 UN등에서도 높이 평가하는 한국의 비교우위분야이며, 따라서 ICT를 활용한 정부의 전산화 및 관련 공무원 연수를 통해 몽골정부의 행정혁신을 지원할 수 있는 역량이 있다. 한국의 비교우위 분야에 대한 KOICA의 최근 연구 결과를 살펴보면, ICT 분야의 전자정부 구축이 가장 높은 점수를 받아 한국의 개발협력 비교우위 분야중 하나로 선정되었다. 행정정보화 관련 전자정부 구축은 한국의 독보적인 비교우위로 UN 전자정부 준비지수평가에서 세계 191개국 중 2004~05년 2년 연속 5위, 2008년에는 6위로 평가받았으며 2010년 1월에 발표된 UN 전자정부평가에서 우리나라가 전자정부 발전지수와 온라인참여지수에서 모두 세계 1위로 평가되었다.
KOICA는 2008년까지 대몽골 원조 중 ICT분야에 총 6건에 766만 불를 지원하였으며, 이는 전체 규모의 19.9%를 차지한다. 또한 KOICA는 가나, 과테말라, 파라과이 등 여러 국가의 전자정부 구축, 이라크 아르빌 정부DB 구축 및 관리기술 전수, 콩고민주공화국 4개부처 정보통신망 구축, 요르단 2개 정부부처 정보화 지원 등 다수의 국가에서 전자정부 구축 및 정보 전산화 사업을 한 경험을 보유하고 있다.
몽골정부가 채택한 ‘전자정부 마스터플랜(e-government Master Plan)’은 우리 정부의 도움으로 작성되었다는 점과 함께, 그동안 몽골에 ICT지원 사업을 성공적으로 이끈 경험과 기술을 보유하고 있다. 몽골정부와 타 공여자들 사이에서도 동 분야에 대한 독보적인 인정을 받고 있는 상황이라 몽골 전자정부 지원에 가장 적합한 공여국으로 평가할 수 있다. 또한 한국은 ICT 발전에 대한 몽골정부 및 고위급 지도층의 적극적인 지지를 받고 있어 동 전략을 추진하기 위한 의사결정자의 충분한 관심을 확보했다고 할 수 있다.
2008년 공여국의 지원현황(External Partner Assistance Matrix)을 분석해보면, 아시아개발은행(ADB), 국제통화기금(IMF), 유엔개발계획(UNDP), 유엔아동기금(UNICEF), 유엔인구기금(UNFPA), 세계은행(World Bank), 세계보건기구(WHO) 등 다자간 원조공여기관과 일본, 미국, 독일, 한국, 스웨덴, EU, 중국, 터키, 호주 등이 행정제도와 관련하여 정부연구능력 향상, 조세행정능력 강화, 법원 전산화, 무역투자정책 지원, 지방정부 지원, 반부패 지원, 통계청 지원 등의 다양한 지원을 하고 있다.
그런데 이와 같은 공여자 중 한국과 같이 ICT 기반의 행정체계 효율화를 추구하는 경우는 흔치 않다. 전자정부(e-Government) 분야와 관련해서는 독일의 GTZ가 사법부의 규정 및 법률 DB화 사업을 추진하고 있으며, 미국의 USAID가 법정전산화를 위해 LAN 및 컴퓨터를 지원하고 있고, 민간분야의 소로스재단이 공공부문의 정보통신기술 도입 및 정책결정을 지원하고 있는 정도이다.
프로그램 구성3)
ICT를 기반으로 하는 행정효율화 사업은 ICT의 산업적 특성으로 인해 인프라 의존성이 강하게 작동하는 계층적(Hierarchic)산업이다. 즉 하위 인프라가 취약하면 관련된 상부 애플리케이션이 작동하지 못하거나, 기능이 제한적일 수밖에 없다. 따라서 ICT 인프라가 취약한 몽골의 경우, 한국과 기타 선진공여자들이 시행한 개별 애플리케이션 구축보다는 보다 근본적인 인프라성 사업에 초기 투자를 집중해야 한다.
몽골의 ‘전자정부 마스터플랜(e-Government Master Plan)''은 시민중심, 투명성, 지식기반 그리고 초현대적 ICT기술을 사용한다는 4대 비전을 가지고 있다. 이는 각각 G2C(Government to Citizen; 정부 대 시민), G2B(Government to Business; 정부 대 비즈니스), G2G(Government to Government; 정부 대 정부), 인프라 영역에 해당된다. 이에 KOICA 지원전략은 동 마스터플랜에 입각하여 구성되어야하며 향후 구체적인 프로그램 설계에도 이 점이 고려되어야 할 것이다.
세부적으로 살펴보면 그동안의 KOICA사업은 G2G(Government to Government) 분야에 집중되어 있었다. 그러므로 사업의 연관성과 이를 통한 효과성 극대화를 위해 향후 3년간에도 G2G 분야에 집중할 필요가 있다. 더하여 몽골 ICTA에서는 전자정부 마스터플랜에 입각한 우선사업 리스트4)를 작성하여 제안하였다. 본 리스트는 중요성과 타당성에 기초하여 ICTA 2차 평가를 통해 이루어졌다.5)
이상을 고려하여 동 CAS에서는 ICTA에서 제시한 사업 중 G2G 분야 집중하고자 하며 이 분야를 다시 세 그룹으로 분류하여 다음과 같이 제안한다.
더하여 현재 몽골은 ICT 발전을 위한 법률적 환경 수립을 위한 노력을 하고 있으므로, ICT관련 법률제정 전문가 파견을 통한 제도 구축을 위한 지원도 필요한 상태다. 그리고 ICT 지원 사업의 기초가 되는 코딩 시스템(coding system) 및 표준화 시스템 구축에 대한 지원도 필요하다.
ICTA에서 추정한 사업별 예산만으로 판단할 때 동 프로그램의 1, 2순위에 있는 사업 모두를 CAS 이행 기간 내 실시하기 위해서는 2,250만 불(USD)의 예산이 필요할 것으로 보인다. 이는 CAS의 ‘프로그램 1’에 배정된 예산액수 내에 있기는 하나 사업의 타당성 조사에 따른 내용 수정과 소요 예산에 대한 정확한 산출작업이 필요하며, 필요시 3순위의 사업을 고려할 수 있다.
이상에 제안된 사업을 진행함에 있어 그동안 별도로 진행되기도 했던 전문가 파견, 국내초청 연수 및 봉사단 파견사업도 동 CAS 전략에 기반을 두어 통합적으로 프로그래밍하여 원조 지원의 효율성을 극대화시켜야 한다.
* 이후 실행 가능한 세부 사업은 우선순위 사업 내에서 몽골정부 및 타공여국/기관과의 협상을 통해 세부화 또는 조정될 수 있다.
<프로그램 이행을 통한 Cross-Cutting Issues별 기여 및 고려 사항>
젠더 :
ICT를 활용한 행정 효율화는 여성의 공공행정 서비스에 대한 접근을 보다 용이하게 하며, 결과적으로 다양한 행정·재정·경제 정보의 취득을 돕는다. 이는 여성의 활발한 사회·경제적 활동을 지원한다.
인권 :
행정 효율화 및 투명화는 일반시민 및 장애인, 여성, 노인 및 청소년 등 사회적 약자 층의 정보 접근권 향상에 기여한다.
거버넌스 :
• 행정 효율화 및 투명화는 정부의 공공행정에 대한 시민들의 의사표현 및 참여 확대를 가져올 수 있다.
• 행정 효율화는 정부 부처 간 정보 공유가 활성화되어 선거시스템, 조세, 사회복지, 여권행정 등의 업무에 대한 거래비용을 감소시킨다.
• 행정 효율화는 정부 부처 사이, 혹은 중앙정부와 지방정부 사이의 의사소통을 활성화하여 정책적 일관성을 유지하도록 기여하며, 결과적으로 안정적이고 효과적인 거버넌스 체제 구축에 도움이 된다.
환경 :
• 행정 효율화는 환경관련 정책 집행의 효율적 이행을 지원할 수 있다.
2) 파트너십 프로그램(Partnership Program) 2
; 울란바토르 친빈곤 도시화 정책 지원을 통한 도시빈민들의 생활환경 개선 지원
목표(Objective)
울란바토르시의 급격한 도시화로 인해 발생한 다양한 문제에 대해 친빈곤(Pro-poor) 도시화 정책을 세우고 이의 이행을 지원하면서 도시빈민들의 생활환경 개선을 지원한다.
프로그램 배경(Rationale)
몽골의 수도 울란바토르는 체제전환 이후 지방으로부터의 급격한 인구 유입으로 발생한 도시팽창으로 여러 문제들에 직면해 있다. 2008년 통계자료에 의하면 몽골 전체인구는 약 268만 명인데 이중 도시거주민은 약 166만 명(61.8%)이며 그 가운데 울란바토르 인구수는 107만 명에 이른다. 몽골 총인구 중 약 40%가 울란바토르에 거주하고 있다.
울란바토르는 산으로 둘러싸인 분지지역으로 크게 고층건물과 아파트로 구성된 ''중심부''와 이를 감싸고 있는 1층 높이의 간이주택식 건물 및 게르로 구성된 ''게르지역''으로 분류된다. 세계은행 보고서에 따르면 울란바토르에는 총 192,900 가구가 거주하는데 이 중 124,000 가구가 게르에서 거주하고 있다. 몽골에서는 주거형태에 따른 빈곤경향이 뚜렷한데, 게르에 거주하는 절반 이상이 빈곤층으로 분류되고 있다. 게르지역은 보통 울란바토르 도시내부에 거주할 수 없는 저소득층과 이주 빈민들이 도시외곽에 게르를 설치하고 임시로 거주하게 되면서 형성된 도시빈민지역이다. 게르촌이 무계획적인 방사형 팽창을 계속하면서 도시빈민문제는 더욱 가시화되고 있다.
현재 울란바토르는 가도시화(假都市化, pseudo-urbanization)7) 문제를 겪고 있다. 이는 과거의 한국뿐만 아니라 현재 많은 개도국들이 겪고 있는 일반적인 도시화 몽골의 체제전환 이후 구소련의 지원이 단절되면서 지역경제가 무너지게 되었고, 대부분 1차 산업, 특히 목축업에 종사하는 유목민들은 일자리를 찾아 울란바토르로 대거 이주하게 되었다. 하지만 산업기반이 충분하지 못했던 울란바토르는 이를 적절히 수용할 수 없었고 도시이주민들은 도시빈민으로 전락하였다. 이들 도시빈민으로 인해 울란바토르는 주거환경문제, 쓰레기 및 폐기물 처리문제, 수자원공급 및 하수처리 문제, 교통문제, 수질 및 토지 오염, 대기오염 등 여러 도시화 문제들에 직면하게 되었다. 기존의 도시계획과 로드맵은 이런 문제들을 해결하는데 무의미해졌으며 도시재정도 턱없이 부족했다. 2002년에 만들어진 울란바토르 도시개발을 위한 마스터플랜은 현재의 산적한 도시문제를 해결하기에는 실효성이 부족하여 유명무실화 되었다.
도시빈민거주 게르지역의 심각성은 비단 그곳에 거주하는 빈곤층에게만 피해를 주는 것이 아니다. 상하수도 및 중앙난방 시스템이 공급되지 않는 게르촌에서는 오폐수 및 쓰레기의 무단 투기는 물론, 취사와 난방을 위해 정제되지 않은 석탄(최근에는 폐타이어까지 사용한다고 함)을 사용함으로써 울란바토르의 토양, 수자원, 대기 등을 심각하게 오염시키고 있다. 석탄 매연과 더불어 늘어난 자동차들이 배출하는 배기가스, 화력발전소 등에서 발생한 오염물질 등은 울란바토르의 겨울철 대기오염을 재난수준(Disaster Level)에 이르게 하였으며, 이는 여성의 높은 유산율과 질병(특히 폐호흡과 관련한 질병)을 발생시키는 주요 원인으로 작용해 사회문제화 되고 있다.
울란바토르의 도시빈민들은 지방 빈민들에 비해 더 열악한 생활환경에 처해 있다. 도시빈민들은 비교적 좁은 지역에 밀집되어 있어 공공재 지원이 이루어질 경우 생활환경 개선이라는 동일한 혜택을 보다 많은 사람들이 누릴 것으로 예측된다.8) 또한 울란바토르 도시문제 해결은 몽골 내 타 도시에서 나타나는 비슷한 도시화 문제들을 해결하는데 모범 사례로 적용될 수 있을 것이다. 참고로 울란바토르 시청 담당자9)는 울란바토르의 가장 시급한 해결 과제로 도로 및 운송 시스템, 그린존 부족, 쓰레기 처리, 대기오염, 도시빈곤 등 5가지를 꼽았다.
몽골정부의 정책 현황(Alignment with the National Development Strategy)
울란바토르에서 생겨난 도시화 문제에 대한 대응으로 몽골정부는 먼저 개발전략(NDS)과 행동계획(Action Plan)에서 도시계획과 건설개발정책을 통해 적절한 도시정착을 이루어 내며, 울란바토르 도시화문제 해결을 위한 인구정책, 도시환경 개선 및 환경오염(대기오염)개선, 게르지역의 공공서비스 향상을 위한 인프라구축 프로그램의 계획과 이행을 명시하고 있다.
몽골은 기존의 MDGs에 자체적인 개발목표를 추가 반영하여 만든 MMDGs(Mongolia MDGs)의 7번째 목표로 지속가능한 개발을 선정하였다. 그 세부내용을 ‘울란바토르의 대기 오염 제거’, ‘수자원 보호 및 깨끗한 물에 대한 접근성 없는 인구 반감’ 그리고 ‘도시빈민지역생활자들의 생활환경 개선’으로 정하고 2015년까지 목표 달성을 위해 노력 중이다. 다른 목표는 이미 달성이 되었거나 달성을 위한 단계에 있음에도 불구하고, MDGs 7번의 경우 목표달성이 불투명한 상황이다(몽골 CAS 연구보고서 참고).
‘울란바토르 개발을 위한 마스터플랜10)’에서는 울란바토르 도시화 문제에 대한 더욱 구체적 행동전략을 표시하고 있는데 많은 부분 도시 내 주거계획 및 도시환경 개선에 관한 내용이다. 또한 울란바토르 도시개발을 위한 정부공약(2008~12)에서는 좀 더 구체적인 우선순위와 목표를 제시하고 있다.
최근 JICA의 지원을 받아 ‘울란바토르 도시개발 마스터플랜(UBMP 2030)’이 수립됐으며, 현재 공식적인 국가계획으로의 문건화를 위한 여러 가지 제도적 준비 중에 있다. UBMP 2030이 공식화되면 향후 울란바토르 도시 개발은 이 계획에 의거하여 진행될 것으로 예상된다.
KOICA의 비교우위(Comparative Advantage)
한국은 6,70년대 ‘가도시화 문제’를 짧은 시간 내 해결한 경험을 보유하고 있는 세계 몇 안 되는 국가 중의 하나이다. 당시 한국이 당면한 상하수도 및 쓰레기 처리 문제 같은 도시환경 문제나 판자촌을 중심으로 한 도시빈민 문제는 여타 개도국이 당면한 도시문제들과 매우 흡사한 상황이었다. 한국은 도시 내부 문제의 경우 국토종합개발계획과 신도시 및 단지 개발, 민간자본을 활용한 지속적인 도시 인프라 공급 등을 성공적으로 시행해 빈민지역 감소, 국토 균형발전, 도시 분권화 등을 이루어냈다11).
한국의 가도시화 문제해결의 직접적 경험은 개도국의 도시화 문제 해결을 지원하는 대부분의 영역에서 비교우위로 작용할 수 있을 것으로 보인다.12) 특히 국토종합개발 지원을 위한 국가기초자료미비국가 등을 지원함에 있어서 측량기준점 설치, 지도 제작, 국가지리정보시스템 구축 등과 같은 지원에 비교우위가 있다. 한국은 국제도량형총회와 아시아·태평양 측정표준 협력기구 등 국제기구 활동에서 주도적인 역할을 행하고 있으며 이미 KS규격의 국제 규격 부합화를 완료한 상태이다. 또한 캄보디아 측량기준점 설치사업을 성공적으로 이룬 경험도 있다(몽골 CAS 연구 참고).
그 외에도 토목 분야에서 단지조성, 도로, 상하수도에서는 사업 경험과 비교우위가 있다. 상하수도 개선 및 폐수처리시설 정비 사업의 경우, 상하수도 보급률을 나타내는 수자원 인프라에서 20점 만점에 19.3점을 획득하여 비교대상 147개국 중 27위를 차지했다. 재생가능한 수자원의 하천수 취수율도 세계 상위권에 있다. 유사 경험으로는 에티오피아, 탄자니아, 바레인, 이라크 등지에서 식수개발 및 상하수도 개선 사업을 비롯해, 종합수자원개발 사업에서도 캄보디아 크랑폰리강 유역 수자원개발 타당성조사 사업, 라오스 비엔티안 메콩강변 제방 보수 및 공원 조성 타당성 조사사업을 직접 수행했고, 이라크, 캄보디아, 필리핀 등지에서 온 관련 공무원 및 기술자에 대한 수자원 관리·개발에 관한 연수생초청사업에도 많은 경험을 보유하고 있다.
인프라구축 성격이 강한 도시개발 사업과 관련해 한국은 토목 경험으로는 캄보디아 시앰립 우회도로 건설사업 또는 측량기준점 설치사업을 들 수 있다. 성공적으로 이끈 대부분의 관련 경험은 EDCF와 연계한 타당성조사사업이 있는데, 베트남 하노이 신도시개발을 위한 타당성조사사업, 인니 마나도 우회도로 건설을 위한 타당성 조사 및 실시 설계, 요르단 폐수처리시설 확장 타당성조사사업 등이 그것이다.
대몽골 관련 사업의 경우 2008년에서 2009년까지 진행된 ‘몽골 울란바토르 대기오염저감을 위한 난방문화개선 시범사업’이 있는데, 이는 한국이 연탄사용 대중화에 따른 대기환경 보호와 제품의 품질관리에 관한 제도적 기준을 수립한 세계적 국가로서의 비교우위에 기반을 둔 사업이었다. 또한 울란바토르시 열공급 시스템 개선 사업을 시행하여 울란바토르 시민들에게 좀 더 효율적인 난방과 따뜻한 물을 공급한 경험이 있다.
울란바토르의 도시화 문제와 관련해 가장 적극적으로 활동하고 있는 타공여국 및 공여기관은 일본, 세계은행, 아시아개발은행이다. 먼저 일본은 기존의 ‘울란바토르 개발 마스터플랜’을 재정비하는 작업에서부터 게르지역 생활환경 개선, 폐기물 처리, 대기오염 개선, 수자원 공급시설 향상, 도로개선 사업 등을 시행하고 있다. 세계은행의 경우 대기오염 저감을 위한 사업을 주도하고 있으며, 게르지역의 물 공급 사업 및 도시개발전략 지원 등의 활동을 하고 있다. 아시아개발은행의 경우 도시 서비스 접근성 향상, 지역난방 및 스팀 시스템 향상 사업, 주택재정 및 대출 시장 개발 사업 등을 수행하고 있다.
프로그램 구성(Programs)
세계은행(World Bank 2009c)의 ‘도시개발 분야 전략(Urban Development Sector Strategy)’에서는 도시개발과 빈곤퇴치를 위한 세부 전략을 5개의 범주로 나누고 있다.
1. 도시 시스템의 핵심영역 집중: 도시 관리, 재정 및 거버넌스
2. 친빈곤 도시화 정책 우선: 도시빈곤 감소 및 슬럼지역 개선
3. 도시경제 부양: 도시 및 경제성장
4. 진보적인 도시 토지 및 주택시장 조장: 도시 토지, 주택 및 계획
5. 안전하고 지속가능한 도시환경 개선: 도시환경, 기후변화, 그리고 재난관리
CAS 2011~2013에서 KOICA 지원은 위의 세계은행의 분류에 따른 도시개발 세부 전략 중 2번째인 ‘친빈곤 도시화정책을 통한 도시빈곤 감소와 슬럼지역 개선’에 집중해야 할 것으로 보인다. 앞서 파악된 울란바토르의 다양한 도시문제 중 도시빈민의 열악한 생활환경이 심각한 상황이며, MMDGs에 따르면 그 해결속도가 가장 더디게 측정되고 있어 긴급한 지원이 필요한 상황이다. 한국은 가도시화 문제를 직접 해결한 경험이 있고, 신도시개발을 위한 도시정책의 노하우와 타국에서의 유사 사업 경험이 한국의 비교우위가 될 수 있다.
KOICA는 향후 동 파트너십 프로그램을 설계하고 실행함에 있어 JICA의 지원을 통해 연구·개정된 ‘울란바토르 도시개발 마스터플랜(the Study on City Master Plan and Urban Development Program of Ulaanbaatar City: 이하 UBMP 2030)’을 고려할 필요가 있다. JICA의 울란바토르 도시마스터플랜은 현재 유일한 울란바토르 도시개발 계획이며, 현재 몽골에서 관련 법 제정 및 국회통과를 위한 절차를 준비하고 있으므로 향후 울란바토르 도시개발의 핵심으로 작용할 가능성이 크기 때문이다. ‘UBMP 2030’은 도시 중심의 건축물 밀도, 신도시 건설, 재건축 지역 개발 등 향후 인구증가를 감안하여 계획한 ‘Compact City’를 계획·제안하고 있는데, UBMP는 이를 위해 2030년까지 개발 프로그램/프로젝트 총 115개(예상 총 사업비 98억9,390만 불)를 제안하였으며, 이 중 2015년까지 긴급하게 달성되어야 할 50가지의 사업(예상 총 사업비 27억불)을 별도로 선정하여 우선 달성하도록 권장하고 있다.
이에 향후 KOICA의 사업은 몽골정부의 주도적 조정 하에 UBMP 2030과 전략적으로 조율하되, 구체적인 이행계획은 도시빈민의 빈곤퇴치와 생활환경 개선에 최우선의 목표를 두는 친빈곤 도시계획을 구체화하여 단계적 지원을 실시해야 할 것이다.
동 전략과 관련해 2009년 말 몽골 재무부는 한국 측에 2010년도 신규 사업으로 ‘울란바토르 1:1,000 지형도 제작사업(230만 불, 지적공사)’과 ‘울란바토르 폐수처리시설 정비사업(미정)’등을 요청한 상황이고, 동 전략 수립을 위한 사전 정책대화를 통해 제출된 의견서에도 관련 사업들을 제시했다(몽골 재무부 의견서 참고). 이들 사업 대부분은 울란바토르 중심부 지역에 이미 설치되었지만 낙후된 기반시설의 보수지원 사업 성격이 강했다.
울란바토르 시청은 ‘외국 공여국 및 국제기구 지원으로 수행할 프로젝트 사업(20092012)’에서 총 17개의 사업을 제안하였으며, 이중 타공여국의 지원 약속이 이루어진 4개의 사업을 제외한 13개 사업을 한국에 제안한 상태다. 대부분 주택, 교통, 상·하수관련 인프라 지원사업이다(울란바토르 시청 의견서 참고).
본 전략서는 위에서 제안된 사업을 고려하여, 울란바토르의 빈민 게르촌을 위시한 도시의 균형 발전을 추구하기 위한 친빈곤도시 발전 자문과 도시빈민의 주거환경 개선을 위한 도시 인프라 지원 사업을 제안하고자 한다. 친빈곤 도시발전 자문은 도시발전을 위한 이행계획 및 제도적 기반을 수립할 수 있는 정책전문가 파견 및 도시 균형발전을 위한 기초자료 수집을 위한 ‘울란바토르 1:1,000 지형도 제작’과 게르촌의 무계획적 확산에 따른 추후 분쟁을 최소화하기 위해 울란바토르 지역의 지적도 제작사업13)을 제안하였다. 이는 기초적인 도시정보의 획득과 함께 전문가적 자문이 제공되어 게르지역의 주거환경 개선을 위해 제도적 틀을 제공해 줄 것이다.14) 또한 도시빈민의 생활환경 개선을 위해 울란바토르 중심부에 위치한 대표적인 빈민게르지역의 생활환경개선 사업을 추가하였다.
몽골재무부와 울란바토르 시청에서 제안한 사업 중 KOICA의 전략적 지원 목표에 부합하는 사업은 다음과 같다.
프로그램을 이행함에 있어 다양한 이행 방법을 고려할 수 있다. 몽골 CAS 프로그램 2에 배정된 예산을 고려했을 때 이상에서 제안한 사업들을 KOICA 단독 진행할 수는 없다. 향후 KOICA의 소프트웨어적 지원과 EDCF의 하드웨어적 지원이 연계된 사업진행을 검토해 볼 수 있다. 특히 도시 인프라 구축사업의 경우 한국의 유·무상 연계를 통한 지원은 KOICA의 사전 타당성 조사에 기반을 둔 한국 EDCF 사업 진행이 이상적일 것이다. 이러한 원조 지원방식은 2009년 11월 25일 이루어진 한·몽 정책대화에서 몽골 재무부 원조 담당국장이 강력히 제안한 사항이기도 하다. 이는 본 전략의 기본취지와 제한된 예산을 고려한 제안이며, 몽골 재무부와 울란바토르 시청의 의견을 적극적으로 수용함과 동시에, 한국의 도시공학 전문가의 컨설팅을 종합적으로 담아낸 결과이다.
그리고 KOICA는 기존의 ‘도시개발 Working Group’에 참여하여 타공여국/기관과의 유기적 협력을 모색해야 한다. 이는 원조 분업을 통한 지원예산 규모의 확대뿐만 아니라 각각의 기관이 가진 다양한 비교우위의 결합을 통해 시너지효과를 발생시킬 수 있어 원조의 효과성을 증가시킬 수 있는 기회도 될 것이다.
프로그램의 세부 이행에 있어 KOICA의 전문가 파견, 국내초청연수 및 봉사단 파견 사업 등을 동 전략에 기반을 두어 일관성을 가지고 지원하도록 프로그램을 설계해야 한다.
마지막으로 도시화문제를 해결하기 위해, 생활환경 개선을 위한 기반시설 확충사업과 함께 지역사회의 교육, 보건, 빈곤, 여성역량 강화 등 사회개발을 지원하는 사업이 병행될 필요가 있다. 나아가 도시빈민지역사회의 지속가능하고 자주적인 발전을 견인할 주민들의 의식과 조직개발 분야를 아우르는 자체역량 강화가 필요하다. 이는 KOICA에서 추진하는 ''민간단체지원사업''을 통해 NGO들이 해당지역에서 지역사회개발사업을 수행하는 방식으로 추진될 수 있으며 나아가 민관협력(PPP)사업으로도 고려할 수 있다.
* 이후 실행 가능한 세부 사업은 우선순위 사업 내에서 몽골정부 및 타공여국/기관과의 협상을 통해 세부화 또는 조정될 수 있다.
<프로그램 이행을 통한 Cross-Cutting Issues별 기여 및 고려 사항>
젠더 :
• 도시빈민들의 생활환경 개선은 집 안에서 활동하는 시간이 상대적으로 많은 여성들에게 더 큰 혜택을 줄 것으로 기대된다.
• MDG 목표 7의 C인 ''개선된 식수 및 위생시설 사용을 못하는 인구수를 반으로 줄임'' 및 D ''슬럼지역 거주자들의 생활환경 개선'' 달성에 기여하여 결과적으로 여성인권 향상에 기여한다.
인권 :
• 빈민생활지역에 필요한 기본적 인프라 구축 및 주거환경 개선 지원은 도시빈민들의 기본적 건강권, 물 사용권, 생존권, 주거권 등을 향상시킨다.
환경 :
• MDG 목표 7의 C 항목 ‘개선된 식수 및 위생시설을 사용하지 못하는 인구를 반으로 줄임’ 달성에 기여한다.
• MDG 목표 7의 D 항목 ‘슬럼지역 거주자들의 생활환경’ 달성에 기여한다.
<다양한 사업협력방법 활용의 예시>
파트너십 프로그램의 목표달성을 위해 아래의 협력방식 등을 활용할 수 있다. 이는 국제개발협력을 위한 파트너십 증진과 함께 부족한 예산 확충을 위한 다양한 모색 중 하나로 고려될 수 있다.
• NGO와 협력: KOICA가 지원하는 ''민간단체 지원 사업''을 통해 한국의 NGO가 사업지역에서 지역사회개발사업을 수행하도록 지원하여, KOICA의 지원사업과 집중적 상호보완(Intensive Complementary)을 함으로써 상승효과를 가져올 수 있다. 혹은, KOICA 현지 사무소의 적극적인 역할로 몽골NGO, 국제NGO 혹은 한국 NGO가 KOICA 사업지역에서 자체 사업을 수행하여 결과적으로 상승효과를 가져올 수 있도록 하는 것도 하나의 방법이다.
• 민관협력(PPP): 기업이 사회공헌 및 투자를 통해 사업지역의 경제, 사회개발을 지원할 수 있으며, 한국으로 이주노동자 송출 및 유학생 파견 등의 인적 교류를 통해 장기적인 발전을 가능케 하는 인적 자원 개발을 지원할 수 있다.
6. 직접원조(Direct Aid)
직접원조(Direct Aid)는 이상에서 제시한 몽골 CAS에서의 두 가지 지원 프로그램 외에 지원될 수 있는 기타 원조사업을 통칭한다. 이는 몽골정부로부터 긴급한 요청이 있거나, 비록 CAS의 취지에는 일치하지 않으나 그 필요성에 대한 양국의 합의가 있을 경우 이를 지원 가능하게 하는 항목으로 총 원조액 중 10% 내외에서 이루어질 수 있다. 직접원조 사업은 그동안 KOICA가 유지해 온 ‘요청주의 프로젝트(request-based project)’ 사업 방식으로 이루어질 수 있다.
향후 양국간 협의를 통해 별도의 내부 타당성 조사가 이루어질 것이며, 직접원조의 지원규모 내에서 아래 사업들 중 선택적으로 지원을 결정할 수 있다. 몽골정부의 지원요청을 참고할 수 있다.
7. 모니터링(Monitoring)과 평가(Evaluation)
1) 모니터링
(1) 시행주체 및 시기
모니터링은 KOICA 현지 사무소를 중심으로 일정한 주기를 별도로 정해 정기적으로 시행한다. 또한 모니터링 결과는 몽골정부와 공유한다.
(2) 내용
제시된 지원 사업들이 제약요건들을 잘 극복하여 CAS의 계획된 결과(output)를 산출하며, 이를 통해 성과(outcome)를 이루고 궁극적으로 사업 목표를 이룰 수 있는 방향으로 모니터링을 실시한다.
2) 평가
(1) 목적
CAS에서 제시된 사업들을 평가하여 차기 CAS 수립시 반영할 개선사항과 관련한 지식을 생산하고(Lessons Learning), 국민들에 대한 책임성(Accountability)을 확보한다.
(2) 방식
사업의 실행과정이 계획된 절차와 관련해 바르게 진행 되는지를 평가하는 과정평가(Process Evaluation)를 실시한다. 사업 결과(output)가 사업의 목적 달성과 관련한 의도된 영향을 미치는지를 측정하는 영향평가(Impact Evaluation)를 실시한다. 주제별 평가(Thematic Evaluation)를 실시하여 다양한 주제의 관점으로 사업을 평가한다. 마지막으로, 정책평가(Policy Evaluation)를 실시하여 정책목표 설정의 타당성 및 개선방향에 대한 평가를 실시한다.
(3) 평가 주체
평가는 KOICA와 함께 한국의 외부 전문가, NGO, 몽골정부 및 타 공여자가 참여하는 공동평가 방식으로 시행한다.
(4) 평가 시기
평가 시기는 연간평가 (annual review)를 실시하고, 차기 CAS 수립 준비 전에 동 CAS성과에 대한 평가를 실시한다. 필요시 CAS 혹은 프로그램, 프로젝트 단위의 사후(Impact)평가를 실시할 수 있다.
제9장 KOICA 프로세스 정의 및 조직변화관리 방향
이번 몽골 CAS 작성으로 인해 CAS 관련 신규 프로세스가 발생하게 된다. 파트너국과의 정책협의 과정을 통한 파트너국의 국가지원전략(CAS)이 수립되어야 하며 CAS의 적극적인 이행을 위해 파트너국 시스템 활용(PFM, 조달시스템), 파트너국내 원조 분업화를 위한 공여자들 간의 원조조화 노력에 동참해야 한다.
이를 위해서는 KOICA 내 지역정책부의 CAS 작성과 일련의 업무에 대한 총괄책임 기능이 강화되어야 하며, 현지 지역사무소의 역할이 증대되어야 한다. 지역사무소는 현지 정부 및 공여자 그룹과의 긴밀한 협의를 통해 사업을 발굴하고, 국가지원전략(CAS) 작성에 주도적인 역할을 해야 하며, 모니터링 및 평가 등 사업수행과정의 전반을 적극적으로 주도해야 한다. KOICA본부는 이를 지원하는 체제로 전환될 필요가 있고, 이를 위해 인력보강 및 전문성 확보, 권한의 위임 등이 추진되어야 할 것이다.
제10장 결론
KOICA의 대몽골 무상원조의 국가지원전략 수립을 위한 이번 연구는 기존의 국가지원 전략과 관련해 제기된 많은 문제점을 보완하여, 국제사회에서 보편적으로 통용되는 기준에 부합하는 새로운 전략을 수립하고자 했다. 이와 관련하여 본 연구는 다음의 주요사항들을 보여준다.
첫째, 몽골CAS 수립과정에서 몽골의 국가개발전략(NDS)을 적극 고려하게 했다.
둘째, 몽골내 공여자 사회에서 인정한 한국의 비교우위 분야를 적극 반영하였다.
셋째, 원조효과성 제고를 위해 PD가 제시한 원조일치 및 원조조화의 원칙을 실질적으로 반영하였다. 특별히 본 연구가 제시한 두 개의 대몽골 무상원조 전략에는 한국이 각각 주행위자(leading donor) 및 위임국(delegating partner) 또는 수동적 공여국(silent partner)으로 타 공여자와의 원조분업(division of labour)체제에서 활동할 수 있도록 제안하였다.
넷째, 프로그램원조(PBA)방식을 도입하고자 했다. 본 연구는 한국의 현 원조 시행방식인 독자프로젝트수행(stand alone)방식이 원조일치를 통한 원조효과성 제고에 기여하는 PBA방식으로 전환할 수 있도록 제안하였다.
이상의 네 가지 주요사항은 KOICA가 대몽골 무상원조를 한층 더 선진적인 방법으로 수행 가능하도록 하며, 결국 KOICA의 대몽골 무상원조가 ‘PD/AAA 이행을 위한 모델사례’로 평가받을 수 있는 바탕이 될 것이다. 또한 본 연구의 제언에 근거해 한국과 몽골정부 간 충분한 정책협의가 이루어지고, 이를 통해 국제적 수준의 CAS 정책문건이 성공적으로 수립된다면, 이는 한국의 국제개발협력이 진일보할 수 있는 계기가 될 것이다.
본 연구에서 제시된 내용들이 실질적으로 정책화되고 실효를 거두기 위해서는 국내외적으로 추가적인 노력이 필요하다. 이를 위해서는 KOICA가 몽골정부와 지속적인 정책대화 및 협력을 추진하고, 국제사회 및 몽골 내 원조 공여자 그룹과의 소통과 협력을 위해 지속적인 노력을 기울여야 한다. 이러한 노력들은 한국 원조의 효과성을 제고하여, 결과적으로 한국 원조의 수혜자들이 겪는 빈곤을 감축시키고 그들의 복지를 개선하는데 실질적으로 기여할 것이다. 마지막으로, 본 연구에서 제안된 내용들이 실제 몽골CAS에 반영되어 이에 기반한 원조가 실행되는 과정에서 발견되는 시행착오 및 개선을 위한 필요사항들은 차기 몽골CAS 수립과정에 발전적으로 반영되어야 할 것이며, 이는 향후 과제로 남겨둔다.
1) 7장은 Deliberation Paper라는 이름으로 한국정부와 몽골정부 사이의 지원전략 합의를 위한 정책문건으로 사용되었다. 자세한 내용은 부록에서 확인할 수 있으며 국문, 영문, 몽골어로 번역되었다.
2) 몽골에는 7개 분야(에너지, 교육, 산업, 지역개발, 교통, 도시계획, 보건)의 원조관련 working group이 조성되었으나, 현재 활동하고 있는 그룹은 교육, 환경, 도시개발 분야의 working group정도다. 하지만 이 세 그룹의 경우도 몽골정부의 적극적 개입이 부족한 상태이며, 공여국의 필요에 의해 조직되어 운영되고 있고 비정규적 모임만 진행되고 있는 상태이다. 이처럼 미흡한 몽골 내 원조 분업화 현실은 KOICA가 타공여국과의 원조 조화를 위한 노력에 제약조건으로 작용할 것으로 보인다.
3) ''몽골 CAS 2011년 ~ 2013''에서 제안된 프로그램은 다음의 원칙을 기초로 구성되었다.
• 몽골의 지속가능한 개발을 위한 가장 기본이며 근간을 이루는 내용임에도 불구하고 지금까지 채워지지 못한 사안을 우선적으로 선택하였다. 비록 당장의 가시적인 성과를 확인할 수 없을지 모르나 장기적이고 지속적으로 몽골의 발전을 기대한다면 필요한 기본적 지원이 무엇인지를 고민하여야 한다. 그렇지 않고 당장의 가시성(visibility) 또는 공여국의 경제적 파급효과를 우선적으로 기대하여 지원하였을 경우 향후에 지급해야할 기회비용이 양국 모두에게 무거운 짐이 될 것이다.
• 당위성과 시급성에 있어 그 우선순위가 높으며, 선행이 되었을 때 여타 관련사업과의 연계를 통한 효과성 극대화 및 모범 사례가 될 수 있는 내용을 선택하였다.
• KOICA 단독 사업의 가능성을 넘어 타공여국 및 국제기구, 나아가 국내 관련부처와의 협력 가능성을 고려하였다.
• 한국의 경험과 비교우위 그리고 무상원조의 특징을 고려한 접근에 기초하였다.
4) 2009년 12월 21일. 몽골 ICTA 측에서 지원 사업 우선순위를 제시함.
5) ICTA는 자체 우선순위 평가 시에는 다음과 같은 4가지 사항이 고려되었다. 국가개발 프로그램과 전략에 따른 긴급성(Emergency), 몽골 개발에의 파급효과(Effect), 사업이행을 위한 인프라 및 인력을 포함한 기술적 준비(Technology Readiness), 제도수립(Institutional Readiness).
6) NID가 가장 우선적으로 필요한 사업이다. NID가 모든 ICT기반 행정체계 구축사업의 선행요소이자 기반이 되어야 하며, 이를 선행하지 않고 진행되는 공여자들의 개별 관련 사업은 이후 행정체계 효율화 달성에 도리어 장애가 될 수 있다. 몽골의 현 NID의 경우 각 부처 별로는 시스템화가 되어있지만, 부처 간 연계 시스템화가 미흡하여 큰 문제점을 가지고 있다. 그 예로 주민등록, 여권, 선거인 관리가 각각 별도로 관리되고 있다. 이러한 비효율성을 극복하고자 몽골정부는 부처 별 NID시스템 통합을 위한 노력으로 이미 URS(United Registration System)구축에 대한 컨설팅을 마친 상태이며, 사업이행을 위한 자금확보계획 수립을 모색 중이다. NID 사업의 담당 및 이행 조직으로는 기존의 CRA(Citizen Registration Authority)내 CRS(Citizen Registration System)가 존재했으나, 최근 총리실 내에 GASR(Government Agency of State Registration)이 신설되어 부처 간 업무중복의 위험성도 있다. 현재 몽골 내 정보통신사업에서 NID 사업은 우선순위가 가장 높은 사업으로 여겨지고 있으나, 부처 이기주의에 의한 외부 압력이 개입되면서, 주무부처 중복 및 자금 수립 등에 있어 난항을 겪고 있다. 향후 NID 사업에 KOICA 지원이 추진될 시, 이상의 내용과 관련한 사전 조사 및 몽골정부와의 긴밀한 논의가 필요하다.
7) 가도시화란 18~19세기 유럽이 경험한 도시화와는 다른 형태의 도시화 유형이다. 유럽의 경우 산업이 성장함에 따라 도시의 노동수요가 늘어나고, 여기에 맞춰 농촌지역의 노동인구가 일자리가 풍부한 도시로 유입되면서 발생한 것이지만, 가도시화는 농촌경제의 파탄 등으로 인한 이농현상에 기인한 것이다. 즉, 도시형성의 주요요인인 토지·인구·건물·교통·산업 등이 적절히 갖추어지지 않은 상태에서, 경제적 기반이 부족한 농촌실업자들이 임시적 가수요에 따라 도시로 대거 유입 함으로써 도시가 비정상적으로 성장한 것이다. 이는 경제 기반이 약한 개도국에서 일어나는 급속한 도시팽창현상의 원인이 되고 있다.
8) 몽골 도시빈민과 비교해 몽골의 농촌빈민은 광대한 지역에 흩어져 생활하기 때문에 동일한 수준의 공공재가 지원될 경우, 그 혜택이 비교적 적은 사람들에게 돌아갈 가능성이 높다.
9) 울란바토르시청 대외협력프로젝트 담당자 Mr. Ganbat씨와의 인터뷰, 2009년 12월 30일.
10) 현 울란바토르 마스터플랜은 2002년 채택되어 2020년까지의 개발계획을 담고 있다. 현재 일본 JICA에서 울란바토르 도시개발을 위한 사전 연구와 함께 2030년까지의 마스터플랜 수정작업을 진행 중에 있다.
11) 한국의 도시문제해결 경험과 관련해 비판이 없는 것은 아니다. 구체적 마스터플랜 없이 즉흥적 상황에 따른 도시개발, 환경적 고려가 부족했던 무분별한 도시화, 강압적인 판자촌 철거 등이 한국의 도시문제해결 경험과 관련한 비판 혹은 부정적 의견이다.
12) 백인길 대진대학교 도시공학과 교수. 2010년 1월 10일 본 연구진과의 인터뷰
13) 지적도는 토지와 주거에 대한 소유를 밝힘으로써 향후 무분별하게 진행될 수 있는 개발 사업에 대한 분쟁과 도시빈민들의 일방적 착취를 최소화 할 수 있는 기초자료로 사용될 수 있다.
14) 도시공학자 백인길 교수는 단기적인 대안으로 ‘토지구획정리사업’을 제안하였다. 이는 도시빈민이 형성될 수 밖에 없는 현실 속에서 그들의 주거형태(게르)를 인정하는 상황에서 주거문제를 해결하고자 하는 노력이다. 무분별한 게르촌의 확산보다는 구획정리와 일정부분의 소유권을 게르거주민들에게 인정하여 차후 게르지역을 계획적으로 재정리하자는 단기적 대안이다.
15) 덴징먕가는 울란바토르 도시중심부에서 서북쪽에 위치한 지역으로 중심지역에서 가까운 대표적인 게르촌이다. 본 계획은 이곳 게르를 계획적으로 정리하고, 도시 인프라(전기, 난방, 상하수도)가 구축된 아파트 제공사업(6,100가구)이다. 현재 덴징먕가 주변 지역은 모두 개발이 약속된 상황인데, 덴징먕가 오른쪽 부지(현 공영방송국 부지)는 국가예산으로, 왼쪽 부지(일명 종아일_현 자재시장 부지)는 중국차관으로 아파트 공사가 계획되어있다.
16) 울란바토르시 동쪽 지역에 36만 명의 저소득층을 위한 아파트 단지 조성사업(2,630핵타)이다. 동시에 일자리 창출도 도모한다는 목적도 가진다.
국제사회는 새 천년을 맞아 천년개발목표(MDGs)를 채택하고 빈곤퇴치와 지속가능한 발전을 위해 공동의 노력을 기울이고 있으며, MDGs 달성을 위해 개발원조의 효과적 사용에 대해 강한 공감대를 공유해왔다. 이러한 공감대를 바탕으로 원조 효과성에 대한 고위급회의를 거듭해오면서 2005년에는 ‘원조효과성 제고에 대한 파리선언(Paris Declaration: PD)’을, 2008년 아크라에서 개최된 제3차 고위급회의에서는 ‘아크라행동계획(Accra Agenda for Action: AAA)’을 채택하여 원조 효과성 제고를 위한 적극적인 노력을 기울이고 있다.
한국정부는 2009년 11월 공식적으로 OECD 개발원조위원회(DAC)의 가입이 결정되면서 OECD/DAC 가이드라인을 준수하고 파리선언(PD)과 아크라행동계획(AAA)을 이행하여 원조효과성을 높이기 위한 다양한 노력을 하고 있다. 이러한 노력 중 하나로 국가지원전략(Country Assistance Strategy: CAS)을 수립하여 주요 지원전략으로 활용하고자 그 첫 시도를 하였다. CAS는 양국의 긴밀한 파트너십(Partnership) 속에서 파트너국의 개발계획에 기반을 둔 원조를 지원함으로써 원조의 일원화(Alignment)를 이루고, 원조 간 조화(Harmonization)를 위해 공여국간 원조 분업 현황에 맞는 지원을 가능하게 함으로써, 한정된 자원을 효과적으로 사용할 수 있도록 하는 유용한 수단으로 여겨지고 있다.
한국정부는 원조효과성 향상을 위한 국제사회의 노력에 부응하기위해, ‘PD/AAA 이행 모범사례 구축을 위한 국가지원전략’에서 몽골 케이스에 대한 연구를 제안하였으며 2009년 7월부터 국제개발NGO 지구촌나눔운동이 그 책임을 맡아 진행하였다. 몽골 CAS 연구는 국내에서 시도되는 첫 노력으로서 국내조사, 문헌조사 뿐만 아니라 한국 정부 관계자(외교부, KOICA 등) 및 몽골정부와의 긴밀한 정책대화를 통해 2011년부터 2013년까지의 한국 무상원조의 중기 지원전략을 구상하게 되었다.
제2장 몽골 개발현황 및 과제분석
몽골은 국토가 세계에서 19번째로 큰 국가이며 육지로 둘러싸인(landlocked) 국가로서는 2번째로 큰 나라이다. 하지만 인구밀도는 세계 207개 나라 중 137위를 차지하는 저밀도 국가이다. 몽골은 맑은 날이 많으나 연평균 강수량이 250mm로 건조하고 온도가 영하 30도 이하로 내려가는 등 춥고 건조한 날씨로, 전체 국토 중 경작 가능한 토지가 1% 밖에 되지 않아 농업 생산량이 낮다. 이러한 극한의 기후와 지역적 특색이 몽골 인구학 및 개발의 독특한 구조를 탄생하게 했다.
1990년도 사회주의 경제체제에서 민주주의 및 시장경제체제로의 전환은 성공적으로 평가받고 있다. 하지만 최근 연평균 약 10%의 높은 경제성장에도 불구하고 몽골의 빈곤율은 2002년 36.1%에서 2007년 35.2%로 소폭 감소했을 뿐이다. 이에 더하여 몽골의 인구와 경제활동이 수도인 울란바토르에 집중되면서 심각한 도시문제 및 지역 간 불균형 발전 문제가 발생했다. 몽골인구의 절반이 울란바토르에 거주하면서 도시는 대기오염과 교통 혼잡 그리고 다양한 사회보장 문제에 직면해 있다. 또한 도시 집중화 문제는 지역개발의 어려움을 동시에 야기했는데, 광활한 대지에 인구의 절반이 흩어져 살고 있는 상황은 울란바토르지역 외 시골지역의 인구밀도를 낮추었고, 시골지역에 거주하는 인구는 대부분 반유목 목축업(semi-nomadic livestock herding)에 의존하고 있어 좋지 않은 생활여건과 빈곤의 어려움을 겪고 있다.
몽골은 또한 거버넌스(governance)와 관련된 평가에서 지속적으로 좋지 않은 평가를 받고 있다. 이는 정부 업무의 효율 및 효과성을 저해하고 있어, 몽골은 빈곤해결과 함께 투명성 및 정부 운영의 효율성 향상이 필요한 상황이다.
제3장 몽골 개발전략 분석 및 역량 파악
몽골의 중장기개발전략은 UN 천년개발목표(MDGs)에 기반을 둔 국가개발전략(NDS)으로 2006년 3월 대통령 지시에 따라 체제 전환에 따른 저성장, 고실업, 고빈곤으로부터의 탈출을 위해 수립되었다. NDS는 2008년 1월 국회의 승인을 받아 몽골의 장기개발 비전으로서 몽골의 정책입안자들은 물론이고 외부 공여자들의 참고(reference point) 역할을 하고 있다.
몽골정부는 2003년 세계은행의 도움을 받아 중기개발전략으로 빈곤감소전략(Economic Growth Support and Poverty Reduction Strategy: EGSPRS)을 수립하였지만, 당시 정부의 잦은 교체로 인한 정책변화와 EGSPRS의 법적 구속력 미비로 인해 EGSPRS가 주요한 역할을 하지 못했다. 2004년 새로 선출된 정부는 법적으로 수립의 의미가 있는 ''2004-2008 실행계획(Action Plan for 2004-2008)‘에 EGSPRS의 주요 항목들을 통합시켜 몽골의 중기 개발전략을 수립해 사용했다.
2009년 현재는 국가개발전략(NDS)에 기반을 두고 작성된 2008~2012년 몽골 실행계획(Action Plan of the Government of Mongolia for 2008-2012)가 몽골의 중기개발전략으로 2008년 11월 국회의 승인을 받았고, 사회경제가이드라인(Socio-Economic Guideline)이 행동계획의 연간실행프레임워크(Annual Implementation Framework)로 작성되어 사용되고 있다. 몽골 전역의 지방정부 전략 및 계획은 2-3년마다 체계적으로 수립되어 정부의 실행계획(Action Plan)에 통합된다.
국가개발전략은 MDGs와 관련한 개발목표들을 확인하고 이를 바탕으로 개발목표를 설정하였으며, 이를 통해 실행계획(Action Plan) 및 분야별 전략과의 연계를 강화하고 있다. 이와 더불어 몽골정부는 2004년과 2007년에 MDGs 이행보고서를 발간하여 MDGs 달성을 위해 관련된 문제점 및 필요한 정책행동들을 확인하고 있다.
몽골정부는 2003년 이후 3년 주기의 중기지출안(Mid-Term Expenditure Framework, 이하 MTEF)를 매년 갱신해왔고, 계획과 예산 작성 사이의 연계를 향상시키기 위해 예산과 사회경제가이드라인(Socio-Economic Guideline)을 통한 행동계획(Action Plan) 이행의 중요성을 인지해왔다. 정부재정관리정보시스템(Government Financial Management Information System, 이하 GFMIS)의 성공적인 수립으로 몽골정부의 계획 및 이행 능력이 향상되었고, 인적자원관리정보시스템(Human Resource Management Information System, 이하 HRMIS)이 세계은행의 도움으로 실행되고 있다.
하지만 행정 및 경영 구조에 있어서 파편화 및 중복집행이 나타나고 있고, 공공서비스의 70% 정도가 지방정부 수준에서 이행되는 상황에서 지방정부의 제한된 독자적 재정수입과 지역의 필요를 충분히 반영하지 못하는 자원배분으로 지방 수준에서의 개발전략 실행에 병목현상이 존재하는 것으로 평가된다.
제4장 선진공여국/기관의 지원 현황
몽골은 1990년대 체제 전환 시기를 겪으면서 많은 부분을 해외원조에 의존해 왔으며, 2000년까지만 해도 세계에서 해외원조에 가장 많이 의존하는 나라 중 하나였다. 1994년에는 GNI대비 ODA 비율이 29.47%로 해외원조 의존율이 11위, 2000년에는 23.1%로 12위를 차지했다. 하지만 2000년 이후 몽골은 체제 전환에 따른 불안요소들이 안정을 찾아가고 국제자원시장의 호황에 따라 급속한 성장과 흑자 재정을 누리게 되었고, 해외원조 의존율도 점차 낮아지고 있다.
1990년부터 2007년까지 대몽골 원조 공여액은 순집행액(Net Disbursement) 33억 8천만 불로 이중 무상원조가 20억 6천만 불(58.36%), 유상원조가 14억 6천만 불(41.6%)을 차지한다.
공여기관 형태별 지원을 살펴보면 1990년부터 2007년까지 순수 지원액은 33억 8천만불로 그중 DAC 국가를 통해 21억만 불(62.2%), 다자기구 지원을 통해 약 10억만 불(32.3%), Non-DAC 국가를 통해 약 1억 8천만 불(5.5%)이 지원되었다.
1990년부터 2007년도까지 공여자별 ODA 누계 지원 규모를 살펴보면 일본이 12억불로 압도적인 비중을 차지하며, 그 뒤로 AsDF(Asian Development Fund), 독일, IDA(International Development Association), 미국 순서로 공여하고 있는 것으로 나타났다. 최근 대몽골 원조 지원경향을 살펴보기 위해 2005년 이후 대몽골 지원 액수를 보면, 최대지원국인 일본과 독일, 미국 외에도 터키와 네덜란드, 이태리, 스위스 같은 유럽 국가들의 지원이 활발해지고 있음을 알 수 있다. 이와 함께 체코, 스웨덴, 벨기에, 오스트레일리아 등도 지원 규모를 확대하고 있다.
제5장 대몽골 원조 효과성 제고를 위한 노력 및 한계
1991년부터 정부운영의 많은 부분을 해외원조에 의존해야만 했던 몽골정부는 체계적이고 효과적인 원조의 조정(Coordination)과 관리(Management)를 위해 노력했으나 잦은 정부 교체와 명확하지 않은 책임 소재로 아직 큰 성과를 보이지 못하고 있다.
최근 원조 효과성에 관한 국제사회의 압력과 몽골정부의 노력으로 재무부(Ministry of Finance)의 차관원조정책협력국(Department for Development Financing and Cooperation;DDFC)이 정부국가개발 계획과 예산을 고려한 해외원조의 총체적 조정 및 관리의 책임을 지고 있다. 이와 함께 ‘원조조정위원회(Aid Coordination Council; ACC)’를 만들어 정책 가이드라인을 제공하고, 국가 개발 우선순위와 관련된 계획 및 원조 활용에 대한 부처 간 조정을 도모하였지만, 2008년 9월 몽골정부의 조직개편으로 ACC 활동이 거의 중단되어 제 기능을 못하고 있다.
몽골정부는 공여국 및 공여기관과의 원조조화를 위한 노력과 관련해 주도적인 입장을 취하지 못하고 있다는 점도 지적받고 있다. 몽골 내 공식적 원조기구 간 대화채널인 Technical Meeting은 주요 이슈를 논의하고 결정하기 보다는 단순한 정보전달의 수단 이상이 되지 못하고 있다. 또한 Technical Meeting을 통해 Working Group이 총 7개의 세부 섹터별로 나누어져 있으나 몽골정부가 주도적인 역할을 하지 못해 현재 그 활동이 거의 없는 상황이다. 그리고 UN 주최 비공식회의(Informal Meeting)도 몽골정부는 물론이고 공여국 및 공여기관의 낮은 참석률로 유명무실해지고 있다. 이는 원조의 불투명한 관리와 함께 계속적인 비판을 받아 오던 사항으로, 자체적인 노력 및 외부의 지원 프로젝트를 통해서 개선을 시도하고 있지만 단기간에 정착되기는 어려울 것으로 보인다.
한국은 그동안 몽골지원의 주요 공여국이었음에도 불구하고 상대적으로 적은 원조 액수와 원조 경험부족의 이유로 원조 조화를 위한 공여국 간 논의의 장에 적극적으로 참여하지 않았다. 비록 몽골의 원조 분업화 체계가 불안정하지만, 향후 대몽골 한국 ODA가 증가할 것으로 예상되고 PD/AAA에 따른 원조효과성 증대를 위한 노력이 요구되는 바, 몽골의 원조 분업체계에 적극적으로 참여함으로써 그 위치를 공고히 할 것을 요구받고 있다.
제6장 대몽골 KOICA 무상 ODA의 현황과 효과성 검토
KOICA의 대몽골 무상원조 실적은 1991년부터 2008년까지 18년간 총 3,847만 불(USD)이었다. 1992년부터 1999년까지는 연간 100만 불 이하로 집행되었으며, 2000년부터 2004년까지는 연간 100~200만 불 가량이 지원되었다. 2005년 이후 그 액수가 지속적으로 증액되어, 2008년부터는 연간 1,000만 불 이상이 집행 되었다. 2009년 대몽골 KOICA 무상원조액은 1,274.9만 불이다.
KOICA가 시행하는 대몽골 무상원조는 프로젝트 사업이 총원조의 41%로 가장 큰 비중을 차지했으며, 그 외 해외봉사단 파견, 연수생초청 등이 비교적 큰 비중을 차지했다.
KOICA가 시행하는 대몽골 무상원조의 분야별 실적은 정보통신, 보건의료, 지역개발, 교육, 산업에너지가 총지원액 중 각각 10%이상의 비중을 차지하고 있다. 사업 한 건당 평균 사업비도 정보통신, 산업에너지, 교육 등의 비중이 가장 크다.
한국의 대몽골 무상원조의 5대 지원분야인 행정제도, 보건의료, 농촌개발, 정보통신, 환경 중 행정제도(9.3%)와 환경 및 여성(9.2%)분야의 비중은 타 분야에 비해 비교적 적은 것으로 나타난다. 또한 이 두 분야에서는 적은 금액으로 많은 사업이 수행되었다. 지난 18년간 사업 한 건당 평균 사업비는 행정제도가 22.3만 불, 환경 및 여성이 14.1만 불 밖에 되지 않아, 정보통신의 127.7만 불, 보건의료의 51만 불, 지역개발의 52.5만 불에 비해 적은 금액으로 많은 사업이 수행된 것으로 조사되었다.
2009년도에는 총 1,274.9만 불이 지원되고 있으며, 이중 프로젝트 사업으로 총 9건에 약 1,000.7만 불, 기술협력 사업으로 약 274.2만 불이 사용되고 있다.
제7장 대몽골 국가지원 전략1)
1. 개요
한국정부의 대몽골 무상원조를 위한 몽골 국가지원전략(Country Assistance Strategy, 이하 CAS)은 2011년부터 2013년까지 약 3년간 한국 KOICA를 통한 무상 원조의 지원목표를 분명히 하고, 이를 이행하기 위한 프로그램과 실행계획 그리고 모니터링 및 평가를 위한 프레임워크를 제공하기 위해 수립되었다.
대몽골 무상원조의 최상위 목적은 몽골정부의 빈곤해소 및 경제·사회 개발을 위한 노력을 지원하는 것이며, 이러한 기본 목적 아래 동 전략 문서는 한국의 무상원조 지원전략 등을 고려함과 동시에 몽골의 국가개발전략 및 빈곤해결을 위한 노력을 존중하여 구성되었다.
본 연구는 양국의 다양한 이해관계자와의 긴밀한 정책대화 등을 통해 도출된 우선지원분야와 한국의 비교우위 등을 반영하여 아래와 같은 전략목표와 프로그램을 주요 추진방향으로 설정하였다. 목표 달성과 관련된 모든 프로그램/프로젝트는 현실성을 고려한 선택과 집중 원칙에 의거해 제안되었으며, 사업 효율성의 극대화를 위한 시너지 효과를 고려하여 계획하고자 하였다.
2. 배경 및 전략 방향
몽골의 빈곤은 1990년대 초 급격한 체제 전환으로 인한 정치·경제의 총체적인 위기로부터 기인한다. 구소련에 대한 절대적 의존이 무너지면서 몽골의 국가 재정은 흔들리기 시작하였다. 국내 산업은 빠르게 약화되었고, 수출 길은 막혔다. 높은 인플레이션과 공기업의 사유화로 인한 실업의 증가는 빈곤을 더욱 가속화시켰다. 사회보장제도와 사회안전망에 대한 근본적인 약화는 사회적 혼동을 가져왔다. 몽골정부는 이러한 사회적 혼동을 개혁하고자 노력하였으나 그 결과는 더디게 나타났다. 이러한 위기는 몽골정부에게 조속한 정치와 재정의 안정, 그리고 빈곤감소라는 큰 과제를 안겨주었다.
몽골정부는 보다 안정적인 민주주의와 시장경제체제로의 전환을 위한 제도적 개혁을 시도하고 있으며, 부패방지위원회를 설립하는 등 거버넌스(Governance)의 향상을 꾀하고 있다. 그리고 국가개발의 장기 비전인 국가개발전략(NDS)을 수립하고, 풍부한 지하자원 개발에 역점을 둔 산업육성에 박차를 가하고 있다.
하지만 이러한 몽골의 노력과 관련해 몇 가지 장애물들이 존재하는 것으로 보인다. 최근 국제원자재 가격 상승에 따라 원자재 생산국인 몽골의 GDP는 평균 10%가량 가파른 성장을 보였지만, 성장의 혜택이 몽골 국민들에게 골고루 전해지지 않는 것으로 보인다. 지난 몇 년 동안 몽골의 빈곤층은 총인구의 35~36%로 여전히 높은 수준이며, 몽골 국민들의 소득불평등은 오히려 심화되었다. 특별히 도시와 지방 사이의 개발격차로 인해 지방에서의 빈곤율은 더욱 심화되었으며, 지역 간 소득격차가 커지면서 발생한 도시지역으로의 급격한 인구유입은 도시화 문제 등 다양한 사회문제들을 야기하고 있다. 따라서 몽골정부는 정치적 안정과 경제발전을 이룩해야 하는 한편, 이러한 발전의 혜택이 다양한 사회계층, 특별히 빈곤층에게 공평히 분배되도록 하는 노력을 병행해야하는 상황이다.
이에 KOICA는 다음의 두 가지 목표를 가지고 ‘몽골 CAS 2011~2013’의 지원전략을 구체화하여 몽골정부의 개발 노력을 지원할 것을 제안한다.
두 가지 전략 목표 및 파트너십 프로그램은 한국의 섹터별 비교우위에 기반을 두고 몽골정부의 국가개발계획과 정책적으로 부합하도록 방향을 설정함으로써 제한된 규모의 재원을 보다 효과적으로 사용할 수 있도록 구성되었다. 몽골의 국가개발정책과 부합하는 방향으로 지원 분야를 설정하기 위해 몽골의 국가개발서 분석은 물론 중앙부서 및 해당부서와의 정책대화를 통해 우선적 파트너십 프로그램이 선별되었다. 또한 PD/AAA의 적극적인 이행 및 한국의 비교우위를 고려한 선택과 집중 원칙에 의거해 지원 분야를 선정하였으며, JICA 및 세계은행 같은 타공여국들과의 정보 교환을 통해 몽골에 대한 KOICA의 지원이 다른 공여자들과 좀 더 조화를 이룰 수 있도록 노력하였다. 그리고 환경, 여성, 인권, 거버넌스와 같은 다부문 이슈(Cross-cutting Issues)에 대한 고려도 함께 진행되었다.
KOICA의 대몽골 CAS 지원 프로그램은 다음과 같다.
첫째, 몽골의 경제발전을 지원하고 그 발전의 성과가 몽골 국민의 복지 향상으로 이어질 수 있도록 정부 행정체계의 투명성과 효율성 증진을 지원하여 안정적인 제도적 개선을 도모해야 한다. 구체적으로는 정부 행정운영을 위한 기초적 데이터 확립을 지원하고, 정부운영의 효율성을 향상시키며, 나아가 건전한 행정제도 개혁을 목표로 해야 한다. 특히 이러한 지원은 ICT 기반의 인프라 지원과 시스템 구축, 그리고 관련 인적자원 교류로 구성된 총체적 지원이어야 한다. ICT 기반의 지원은 다른 분야보다 빠르고 정확한 파급효과를 가져올 수 있을 것이며, 광활한 대지의 저밀도국가인 몽골에서 거래비용을 크게 감소시켜줄 것이다. 또한 공공행정의 투명성 향상은 몽골정부에 대한 몽골 시민들의 신뢰를 높이는 한편, 타산업 발전을 위한 효과적인 지원기반을 제공하여 장기적으로 안정적인 경제발전에 기여하게 될 것으로 예상된다.
둘째, KOICA는 몽골의 가장 취약한 빈곤층에 대한 지원을 지속해야 한다. 몽골 CAS 2011~2013 기간에는 도시빈민들을 위한 시범적 지원을 실행함이 타당하다. 체제전환 이후, 몽골의 인구와 경제활동이 수도 울란바토르에 집중되면서 심각한 가도시화(假都市化)문제 및 도시빈곤 문제가 발생했고, 도시빈민의 대부분은 인간의 기본적인 욕구(BHN) 조차 채워지지 못하는 게르촌(도시 빈민지역)에 거주하고 있다. 따라서 몽골정부는 빈민 게르촌에 거주하는 도시빈민의 생활 개선을 지원하고 그들이 자발적으로 발전을 추진할 수 있도록 역량강화 지원을 병행하여 빈곤퇴치를 위한 확고한 기반을 마련해야 하며, KOICA는 그러한 몽골정부의 노력을 적극 지원해야 한다. 이는 KOICA가 몽골 내 도시개발부문 작업반(working group)2)에 참여 하여 타공여국 및 기관과의 공조를 통한 지원이 가능하기 때문에 시너지 효과를 기대할 수 있으며, 더 나아가 파리선언 및 아크라행동계획(PD/AAA)에 따른 원조 효과성 향상에도 어느 정도 기여할 수 있다. 도시빈민들의 빈곤해결은 이들에 대한 직접적인 지원과 함께 울란바토르 도시전체의 친빈곤적 도시계획을 가능하게 하는 프로그램적 접근도 병행해야 지속적 효과를 기대할 수 있을 것이다.
3. 파리선언 이행을 위한 접근 노력과 한계
동 지원전략은 원조효과성 제고를 위한 국제사회의 노력에 동참하기 위해 PD/AAA 원칙을 적용하려는 노력을 기울었으나, PD/AAA 원칙 적용의 현실적 한계가 있어 다음과 같은 점들을 밝혀 둔다.
파리선언은 공여자들이 개발사업을 추진함에 있어서 파트너국의 주인의식을 존중하고, 나아가 파트너국이 주인의식을 강화해 나갈 수 있도록 정책 및 조직적 지원을 제공할 것을 권고하고 있다. 이와 관련해 파리선언은 총 12개의 세부지표 중에 8개 지표에 대한 의무사항을 공여국 및 공여기관에게 부여하고 있다. 몽골 CAS를 위한 사전 연구를 통해 본 ''CAS를 통한 파리선언 이행성과 예측‘을 살펴보면, 파트너국 개발 우선순위와 전략에 일치한 사업계획 및 실행, 역량강화 지원, 사업중복시행부서(PIU)의 숫자, 원조의 예측가능성 증대 등과 같은 일부 영역에서는 비록 정책적 개혁을 위한 추가노력이 필요하지만, 그럼에도 불구하고 긍정적인 개선의 가능성을 전망하였다(몽골 CAS 연구 참고).
하지만 당장의 개선이 힘든 부분은 파트너국 국가시스템(파트너국의 공공재정관리 및 조달 시스템)을 활용하는 것이다. 파리선언은 모든 파트너국의 시스템이 공여자들이 활용 가능한 적정수준을 갖추지 못하고 있음을 인정하고, 개별 파트너국 시스템의 신뢰도를 측정하여 그 결과에 따라 공여자들이 파트너국 시스템을 활용할 의무를 차등적으로 부과하고 있다. 파트너국의 공공재정관리시스템(PFM) 신뢰도 측정과 관련해서 파리선언은 세계은행의 ''국가정책제도평가(Country Policy and Institutional Assessment, 이하 CIPA)''의 16개 기준 중, 13번째인 ''예산과 재정 관리 수준(Quality of Budgetary and Financial Management)'' 항목을 기반으로 한다. 동시에 파트너국 공공조달시스템(Public Procurement System)의 신뢰도 측정과 관련해서는 ''OECD/DAC 조달에 관한 공동작업팀(OECD/DAC Joint Venture on Procurement)''의 평가에 근거한다.
2008년 파리선언 설문조사에 따르면, 몽골의 공공재정관리시스템은 CPIA의 13번째 ‘예산과 재정 관리 수준’ 항목과 관련한 평가에서 4.0등급을 받았다. 파리선언은 CPIA 평가가 3.5-4.5 등급일 경우 파트너국 공공재정관리시스템을 활용하지 않는 공여자들의 정부부문에 대한 원조를 2010년까지 1/3 감축하는 것을 목표로 설정하고 있으므로, 몽골의 공여자들은 2010년까지 공공재정관리시스템을 활용하지 않은 정부부문에 대한 원조를 1/3 감축할 의무를 지고 있는 상황이다.
몽골의 공공조달 시스템은 2008년 파리선언 설문조사에서 C등급으로 평가되었다. 파리선언은 파트너국의 공공조달시스템 사용과 관련해서도 역시 그 등급에 따라 차등적인 조달체계 활용을 적용하고 있는데, C등급과 D등급 국가에 원조하는 공여자들에 대해서는 조달체계를 활용할 의무를 두지 않는다. 따라서 공공조달시스템과 관련해 C등급을 받은 몽골의 공여자들은 공공부문에 대한 지원 중 공공조달을 사용하지 않는 원조의 비율을 절감할 의무를 갖지 않는다.
이러한 배경에서 KOICA가 2011-2013년에 걸쳐 대몽골 무상원조를 수행할 때, 당장 몽골의 국가시스템을 활용하기엔 어려움이 많아 보인다. 먼저 개도국의 시스템을 이용하는 것은 단순히 자금을 송금하고 끝나는 것이 아니라, 시스템에 대한 정확한 이해, 리스크 진단, 그리고 제반 문제점을 적절히 통제할 수 있는 주기적 재정 모니터링, 그리고 이를 기반으로 하는 개발성과 모니터링 등 일련의 틀을 적절히 관리할 수 있어야 가능한 것인데, 이는 개별 공여자 혼자서 단기간에 이룰 수 없는 것이며, 파트너국-공여국 그리고 공여국 간 긴밀한 정책대화와 협의가 장기간 필요한 사항이다. 더구나 몽골은 공공재정관리시스템 진단에 활용할 수 있는 가장 주요한 지표인 ‘공공세출과 재정책임성’(Public Expenditure and Financial Accountability; PEFA) 측정이 아직 실시되지 않았고 실시 계획도 없는 상황이며, 몽골의 공여자 사이의 원조분업이나 협력도 긴밀히 이루어지는 상황이 아니기 때문에 몽골 시스템 사용을 위한 공동 기반이 단시간 내 조성되기는 힘들어 보인다.
KOICA의 내부 상황도 2011-2013년에 걸친 대몽골 무상원조를 함에 있어서 당장 몽골의 국가시스템을 활용하는데 어려움이 있을 것으로 보인다. 현재 시행중인 KOICA의 ‘대외무상원조사업 시행규정집’에 열거된 각 원조 형태별 시행 세부지침은 모두 자체의 노하우와 시스템을 활용하도록 되어있고, 사업 기획부터 평가 및 결과보고의 전 과정을 KOICA측이 주도적으로 시행하도록 하고 있다. 현재 관련된 정책 및 규정을 수립하기 위해 연구 중이나 아직까지는 준비단계에 있어 당장 PD/AAA에서 제안하는 원조양식으로의 급격한 변화를 기대하기는 힘든 상황이다.
따라서 이하에 제시될 파트너십 프로그램은 파리선언에서 제시한 8가지 의무에 대한 충실한 이행을 전제하지만, 대내외적인 이유로 시급한 이행이 불가능한 사안에 대해서는 양국의 조속한 준비 촉구 및 현실을 감안한 대안적 방안 마련 등을 제시하였다.
4. 대몽골 무상원조 예산
원조효과성 향상을 위한 국가지원전략의 수립에 있어서 중요한 것은 공여국 측에서 원조 지원규모를 사전에 밝혀서 몽골정부가 국가재정 관리의 예측성을 확보하도록 하는 것이다. 동 CAS에서는 향후 3년간 한국정부의 대몽골 무상원조 예산규모를 다음과 같이 예측하고 파트너십 프로그램을 구성하였다. 대몽골 지원 예산규모는 한국 외교통상부와 KOICA의 협의를 통해 추정된 것이다.
한국의 예측 경제성장률과 ODA 증액 계획에 기반하여 추정해 본 2011년부터 2013년까지의 대몽골 KOICA 양자 간 원조규모는 다음과 같다.
<한국정부의 대몽골 무상원조 규모 2011 ~ 2013>
향후 3년간 대몽골 무상원조 지원액은 5,138만 불로 이중 계속사업비로 1,300만 불가 지출될 예정이다. 상기 예산은 기존에 진행 중인 사업의 2011~2013년간 소요 예산 및 CAS 프로그램을 포함한 것이다. 그리고 기후변화기금 및 기타 예비비 등 이와 별도로 몽골에 지원되는 예산은 ''CAS plus''로 계산되어, 몽골 최종지원액에 추가될 수 있다.
* 단, 예산에 관한 모든 내용은 추정치에 기초하여 구성된 것임을 분명히 한다.
5. 전략적 지원 프로그램
1) 파트너십 프로그램 (Partnership Program) 1
; 효율적 정부 행정체계 구축을 통한 공공서비스의 투명성과 책임성(Accountability) 제고
목표(Objective)
몽골정부 행정체계의 효율성 향상을 목적으로 하는 다양한 지원을 통해 정부 부처 간 행정 및 대국민 공공서비스가 투명하게 실행될 수 있도록 하며 이를 통해 책임성(accountability) 제고에 기여한다.
프로그램 배경(Rationale)
2007-08년 세계은행(World Bank) 몽골 사무소가 수행한 클라이언트 조사(몽골 CAS 연구보고서 참고) 결과를 살펴보면 응답자의 대다수가 몽골의 최우선 개발과제로 ''정부효과성 및 거버넌스(Government Effectiveness and Governance)''를 꼽았다. 몽골 내 빈곤 해결과 경제사회 개발을 위해 다른 직접적인 지원들보다 정부 업무 효율성을 높이고 거버넌스를 개선하는 것이 최우선 과제가 되어야한다는 내용이다. 세계은행의 ''세계 거버넌스 지표(Worldwide Governance Indicators)''를 살펴보면 몽골은 총 163개국 중 99위를 차지하였으며, 부패방지, 법치, 정부 효율성 등에서 취약한 것으로 보고되었다. 2009년 아시아재단 몽골 사무소가 실시한 ‘제5차 부패척도 조사(5th Corruption Benchmarking Survey)’ 결과를 살펴보면, 설문 응답자의 85%가 몽골에 부패가 만연하다고 대답하였고, 실업과 인플레이션 다음으로 부패 방지를 최우선 해결과제로 제시하였다. 이를 통해 몽골의 발전을 위한 정부 행정체계의 과제로 공공서비스의 효율성과, 투명성 그리고 책임성이 강하게 요구된다고 볼 수 있다.
이러한 상황과 몽골의 지역적 특성, 즉 광대한 영토와 낮은 인구밀도를 고려했을 때, 효율적인 전자정부(e-Government)를 위한 인프라구축을 통한 행정서비스 향상이 무엇보다 필요할 것으로 보인다. 이는 몽골정부의 행정혁신에도 기여할 것이며 전자정부 구축은 정보통신 관련 마스터플랜인 ‘e-Mongolia’의 다른 분야인 e-Commerce, e-Industry, e-Education, e-Citizen, e-Health를 성공적으로 수행하는데 근간이 되는 역할을 할 것이다.
몽골정부의 정책 현(황Alignment with the National Development Strategy)
몽골 국가개발전략(NDS)은 ‘모든 단계에서의 책임성 제고 및 투명성 확보와 법 존중’ 이라는 원칙 하에 작성되었으며, 실행계획(the Action Plan of the Government for 2008-2012)에서도 ‘공공행정의 투명성, 개방성, 신속하고 공정한 서비스 및 책임성을 확보하고, 국가와 시민 사이의 신뢰 강화’라는 구체적인 목표를 명시하고 있다. 또한 몽골의 국가개발전략(NDS)은 ICT를 개발의 주요한 원동력으로 발표하였다. 더하여 몽골의 MMDGs에는 ''민주적 거버넌스와 인권 강화(To Foster Democratic Governance and Strengthen Human Right)''라는 9번째 목표에 부패근절을 추가하기도 했다.
몽골정부는 2004년 11월에 지식기반 사회로의 발전을 목표로 하는 관련 정책수립 기관으로 정보통신청(Information and Communication Technology Authority: 이하 ICTA)을 설립하였다. 또 정보통신 관련 마스터플랜인 ‘e-Mongolia’를 수립하였는데, 이는 몽골의 ICT 정책의 근간으로 정부기관, 기업, 시민을 대상으로 하는 종합적인 정책을 포함하고 있다. 이와 함께 2004년 12월에는 세계은행과 정보통신 관련 법률 제정 마스터플랜도 수립하였다.
이와 함께 몽골정부는 정부 행정체계의 효율성 향상을 위한 전자정부 구축 정책을 추진해 왔다. 2005년에는 한국의 한국소프트웨어진흥원(현 정보통신산업진흥원)의 지원으로 ‘전자정부 마스터플랜(e-Government Master Plan)''을 수립하였다.
현재 몽골은 세계은행(World Bank) 및 중국의 유상원조 지원을 받아 ICT 통신 지역망 구축을 진행 중이며, 이를 통해 320개 솜(Som) 중 277개 솜에 광케이블이 설치될 것이고 그 외의 지역은 인공위성을 통해 연결될 예정이다. 이 사업은 향후 2~3년 내에 완료될 것이며, 이를 통해 몽골의 행정은 전산망으로 연결되어 중앙 집결 및 통제가 가능할 것으로 보이며 전자정부의 구축을 위한 기본 인프라가 수립될 것으로 보인다.
KOICA의 비교우위(Comparative Advantage)
2008 세계거버넌스지표(Worldwide Governance Indicator; WGI)는 한국정부의 제도적 효율성을 비교적 높게 평가하고 있으며(World Bank 2009d), 이 지표에 의하면 한국정부의 효율성(Government Efficiency)은 1996년부터 2009년까지 75%에 포함되는 유일한 분야이다. 한국은 객관적이고 투명한 직원공무원 선발 제도 및 공무원에 대한 직업안정성 제공, 부패방지 및 정부주도의 체계적 관료 시스템의 수립을 통해 정부 효율성을 높인 경험을 가지고 있다.
행정정보화 관련 전자정부 구축 등은 UN등에서도 높이 평가하는 한국의 비교우위분야이며, 따라서 ICT를 활용한 정부의 전산화 및 관련 공무원 연수를 통해 몽골정부의 행정혁신을 지원할 수 있는 역량이 있다. 한국의 비교우위 분야에 대한 KOICA의 최근 연구 결과를 살펴보면, ICT 분야의 전자정부 구축이 가장 높은 점수를 받아 한국의 개발협력 비교우위 분야중 하나로 선정되었다. 행정정보화 관련 전자정부 구축은 한국의 독보적인 비교우위로 UN 전자정부 준비지수평가에서 세계 191개국 중 2004~05년 2년 연속 5위, 2008년에는 6위로 평가받았으며 2010년 1월에 발표된 UN 전자정부평가에서 우리나라가 전자정부 발전지수와 온라인참여지수에서 모두 세계 1위로 평가되었다.
KOICA는 2008년까지 대몽골 원조 중 ICT분야에 총 6건에 766만 불를 지원하였으며, 이는 전체 규모의 19.9%를 차지한다. 또한 KOICA는 가나, 과테말라, 파라과이 등 여러 국가의 전자정부 구축, 이라크 아르빌 정부DB 구축 및 관리기술 전수, 콩고민주공화국 4개부처 정보통신망 구축, 요르단 2개 정부부처 정보화 지원 등 다수의 국가에서 전자정부 구축 및 정보 전산화 사업을 한 경험을 보유하고 있다.
몽골정부가 채택한 ‘전자정부 마스터플랜(e-government Master Plan)’은 우리 정부의 도움으로 작성되었다는 점과 함께, 그동안 몽골에 ICT지원 사업을 성공적으로 이끈 경험과 기술을 보유하고 있다. 몽골정부와 타 공여자들 사이에서도 동 분야에 대한 독보적인 인정을 받고 있는 상황이라 몽골 전자정부 지원에 가장 적합한 공여국으로 평가할 수 있다. 또한 한국은 ICT 발전에 대한 몽골정부 및 고위급 지도층의 적극적인 지지를 받고 있어 동 전략을 추진하기 위한 의사결정자의 충분한 관심을 확보했다고 할 수 있다.
2008년 공여국의 지원현황(External Partner Assistance Matrix)을 분석해보면, 아시아개발은행(ADB), 국제통화기금(IMF), 유엔개발계획(UNDP), 유엔아동기금(UNICEF), 유엔인구기금(UNFPA), 세계은행(World Bank), 세계보건기구(WHO) 등 다자간 원조공여기관과 일본, 미국, 독일, 한국, 스웨덴, EU, 중국, 터키, 호주 등이 행정제도와 관련하여 정부연구능력 향상, 조세행정능력 강화, 법원 전산화, 무역투자정책 지원, 지방정부 지원, 반부패 지원, 통계청 지원 등의 다양한 지원을 하고 있다.
그런데 이와 같은 공여자 중 한국과 같이 ICT 기반의 행정체계 효율화를 추구하는 경우는 흔치 않다. 전자정부(e-Government) 분야와 관련해서는 독일의 GTZ가 사법부의 규정 및 법률 DB화 사업을 추진하고 있으며, 미국의 USAID가 법정전산화를 위해 LAN 및 컴퓨터를 지원하고 있고, 민간분야의 소로스재단이 공공부문의 정보통신기술 도입 및 정책결정을 지원하고 있는 정도이다.
프로그램 구성3)
ICT를 기반으로 하는 행정효율화 사업은 ICT의 산업적 특성으로 인해 인프라 의존성이 강하게 작동하는 계층적(Hierarchic)산업이다. 즉 하위 인프라가 취약하면 관련된 상부 애플리케이션이 작동하지 못하거나, 기능이 제한적일 수밖에 없다. 따라서 ICT 인프라가 취약한 몽골의 경우, 한국과 기타 선진공여자들이 시행한 개별 애플리케이션 구축보다는 보다 근본적인 인프라성 사업에 초기 투자를 집중해야 한다.
몽골의 ‘전자정부 마스터플랜(e-Government Master Plan)''은 시민중심, 투명성, 지식기반 그리고 초현대적 ICT기술을 사용한다는 4대 비전을 가지고 있다. 이는 각각 G2C(Government to Citizen; 정부 대 시민), G2B(Government to Business; 정부 대 비즈니스), G2G(Government to Government; 정부 대 정부), 인프라 영역에 해당된다. 이에 KOICA 지원전략은 동 마스터플랜에 입각하여 구성되어야하며 향후 구체적인 프로그램 설계에도 이 점이 고려되어야 할 것이다.
세부적으로 살펴보면 그동안의 KOICA사업은 G2G(Government to Government) 분야에 집중되어 있었다. 그러므로 사업의 연관성과 이를 통한 효과성 극대화를 위해 향후 3년간에도 G2G 분야에 집중할 필요가 있다. 더하여 몽골 ICTA에서는 전자정부 마스터플랜에 입각한 우선사업 리스트4)를 작성하여 제안하였다. 본 리스트는 중요성과 타당성에 기초하여 ICTA 2차 평가를 통해 이루어졌다.5)
이상을 고려하여 동 CAS에서는 ICTA에서 제시한 사업 중 G2G 분야 집중하고자 하며 이 분야를 다시 세 그룹으로 분류하여 다음과 같이 제안한다.
더하여 현재 몽골은 ICT 발전을 위한 법률적 환경 수립을 위한 노력을 하고 있으므로, ICT관련 법률제정 전문가 파견을 통한 제도 구축을 위한 지원도 필요한 상태다. 그리고 ICT 지원 사업의 기초가 되는 코딩 시스템(coding system) 및 표준화 시스템 구축에 대한 지원도 필요하다.
ICTA에서 추정한 사업별 예산만으로 판단할 때 동 프로그램의 1, 2순위에 있는 사업 모두를 CAS 이행 기간 내 실시하기 위해서는 2,250만 불(USD)의 예산이 필요할 것으로 보인다. 이는 CAS의 ‘프로그램 1’에 배정된 예산액수 내에 있기는 하나 사업의 타당성 조사에 따른 내용 수정과 소요 예산에 대한 정확한 산출작업이 필요하며, 필요시 3순위의 사업을 고려할 수 있다.
이상에 제안된 사업을 진행함에 있어 그동안 별도로 진행되기도 했던 전문가 파견, 국내초청 연수 및 봉사단 파견사업도 동 CAS 전략에 기반을 두어 통합적으로 프로그래밍하여 원조 지원의 효율성을 극대화시켜야 한다.
* 이후 실행 가능한 세부 사업은 우선순위 사업 내에서 몽골정부 및 타공여국/기관과의 협상을 통해 세부화 또는 조정될 수 있다.
<프로그램 이행을 통한 Cross-Cutting Issues별 기여 및 고려 사항>
젠더 :
ICT를 활용한 행정 효율화는 여성의 공공행정 서비스에 대한 접근을 보다 용이하게 하며, 결과적으로 다양한 행정·재정·경제 정보의 취득을 돕는다. 이는 여성의 활발한 사회·경제적 활동을 지원한다.
인권 :
행정 효율화 및 투명화는 일반시민 및 장애인, 여성, 노인 및 청소년 등 사회적 약자 층의 정보 접근권 향상에 기여한다.
거버넌스 :
• 행정 효율화 및 투명화는 정부의 공공행정에 대한 시민들의 의사표현 및 참여 확대를 가져올 수 있다.
• 행정 효율화는 정부 부처 간 정보 공유가 활성화되어 선거시스템, 조세, 사회복지, 여권행정 등의 업무에 대한 거래비용을 감소시킨다.
• 행정 효율화는 정부 부처 사이, 혹은 중앙정부와 지방정부 사이의 의사소통을 활성화하여 정책적 일관성을 유지하도록 기여하며, 결과적으로 안정적이고 효과적인 거버넌스 체제 구축에 도움이 된다.
환경 :
• 행정 효율화는 환경관련 정책 집행의 효율적 이행을 지원할 수 있다.
2) 파트너십 프로그램(Partnership Program) 2
; 울란바토르 친빈곤 도시화 정책 지원을 통한 도시빈민들의 생활환경 개선 지원
목표(Objective)
울란바토르시의 급격한 도시화로 인해 발생한 다양한 문제에 대해 친빈곤(Pro-poor) 도시화 정책을 세우고 이의 이행을 지원하면서 도시빈민들의 생활환경 개선을 지원한다.
프로그램 배경(Rationale)
몽골의 수도 울란바토르는 체제전환 이후 지방으로부터의 급격한 인구 유입으로 발생한 도시팽창으로 여러 문제들에 직면해 있다. 2008년 통계자료에 의하면 몽골 전체인구는 약 268만 명인데 이중 도시거주민은 약 166만 명(61.8%)이며 그 가운데 울란바토르 인구수는 107만 명에 이른다. 몽골 총인구 중 약 40%가 울란바토르에 거주하고 있다.
울란바토르는 산으로 둘러싸인 분지지역으로 크게 고층건물과 아파트로 구성된 ''중심부''와 이를 감싸고 있는 1층 높이의 간이주택식 건물 및 게르로 구성된 ''게르지역''으로 분류된다. 세계은행 보고서에 따르면 울란바토르에는 총 192,900 가구가 거주하는데 이 중 124,000 가구가 게르에서 거주하고 있다. 몽골에서는 주거형태에 따른 빈곤경향이 뚜렷한데, 게르에 거주하는 절반 이상이 빈곤층으로 분류되고 있다. 게르지역은 보통 울란바토르 도시내부에 거주할 수 없는 저소득층과 이주 빈민들이 도시외곽에 게르를 설치하고 임시로 거주하게 되면서 형성된 도시빈민지역이다. 게르촌이 무계획적인 방사형 팽창을 계속하면서 도시빈민문제는 더욱 가시화되고 있다.
현재 울란바토르는 가도시화(假都市化, pseudo-urbanization)7) 문제를 겪고 있다. 이는 과거의 한국뿐만 아니라 현재 많은 개도국들이 겪고 있는 일반적인 도시화 몽골의 체제전환 이후 구소련의 지원이 단절되면서 지역경제가 무너지게 되었고, 대부분 1차 산업, 특히 목축업에 종사하는 유목민들은 일자리를 찾아 울란바토르로 대거 이주하게 되었다. 하지만 산업기반이 충분하지 못했던 울란바토르는 이를 적절히 수용할 수 없었고 도시이주민들은 도시빈민으로 전락하였다. 이들 도시빈민으로 인해 울란바토르는 주거환경문제, 쓰레기 및 폐기물 처리문제, 수자원공급 및 하수처리 문제, 교통문제, 수질 및 토지 오염, 대기오염 등 여러 도시화 문제들에 직면하게 되었다. 기존의 도시계획과 로드맵은 이런 문제들을 해결하는데 무의미해졌으며 도시재정도 턱없이 부족했다. 2002년에 만들어진 울란바토르 도시개발을 위한 마스터플랜은 현재의 산적한 도시문제를 해결하기에는 실효성이 부족하여 유명무실화 되었다.
도시빈민거주 게르지역의 심각성은 비단 그곳에 거주하는 빈곤층에게만 피해를 주는 것이 아니다. 상하수도 및 중앙난방 시스템이 공급되지 않는 게르촌에서는 오폐수 및 쓰레기의 무단 투기는 물론, 취사와 난방을 위해 정제되지 않은 석탄(최근에는 폐타이어까지 사용한다고 함)을 사용함으로써 울란바토르의 토양, 수자원, 대기 등을 심각하게 오염시키고 있다. 석탄 매연과 더불어 늘어난 자동차들이 배출하는 배기가스, 화력발전소 등에서 발생한 오염물질 등은 울란바토르의 겨울철 대기오염을 재난수준(Disaster Level)에 이르게 하였으며, 이는 여성의 높은 유산율과 질병(특히 폐호흡과 관련한 질병)을 발생시키는 주요 원인으로 작용해 사회문제화 되고 있다.
울란바토르의 도시빈민들은 지방 빈민들에 비해 더 열악한 생활환경에 처해 있다. 도시빈민들은 비교적 좁은 지역에 밀집되어 있어 공공재 지원이 이루어질 경우 생활환경 개선이라는 동일한 혜택을 보다 많은 사람들이 누릴 것으로 예측된다.8) 또한 울란바토르 도시문제 해결은 몽골 내 타 도시에서 나타나는 비슷한 도시화 문제들을 해결하는데 모범 사례로 적용될 수 있을 것이다. 참고로 울란바토르 시청 담당자9)는 울란바토르의 가장 시급한 해결 과제로 도로 및 운송 시스템, 그린존 부족, 쓰레기 처리, 대기오염, 도시빈곤 등 5가지를 꼽았다.
몽골정부의 정책 현황(Alignment with the National Development Strategy)
울란바토르에서 생겨난 도시화 문제에 대한 대응으로 몽골정부는 먼저 개발전략(NDS)과 행동계획(Action Plan)에서 도시계획과 건설개발정책을 통해 적절한 도시정착을 이루어 내며, 울란바토르 도시화문제 해결을 위한 인구정책, 도시환경 개선 및 환경오염(대기오염)개선, 게르지역의 공공서비스 향상을 위한 인프라구축 프로그램의 계획과 이행을 명시하고 있다.
몽골은 기존의 MDGs에 자체적인 개발목표를 추가 반영하여 만든 MMDGs(Mongolia MDGs)의 7번째 목표로 지속가능한 개발을 선정하였다. 그 세부내용을 ‘울란바토르의 대기 오염 제거’, ‘수자원 보호 및 깨끗한 물에 대한 접근성 없는 인구 반감’ 그리고 ‘도시빈민지역생활자들의 생활환경 개선’으로 정하고 2015년까지 목표 달성을 위해 노력 중이다. 다른 목표는 이미 달성이 되었거나 달성을 위한 단계에 있음에도 불구하고, MDGs 7번의 경우 목표달성이 불투명한 상황이다(몽골 CAS 연구보고서 참고).
‘울란바토르 개발을 위한 마스터플랜10)’에서는 울란바토르 도시화 문제에 대한 더욱 구체적 행동전략을 표시하고 있는데 많은 부분 도시 내 주거계획 및 도시환경 개선에 관한 내용이다. 또한 울란바토르 도시개발을 위한 정부공약(2008~12)에서는 좀 더 구체적인 우선순위와 목표를 제시하고 있다.
최근 JICA의 지원을 받아 ‘울란바토르 도시개발 마스터플랜(UBMP 2030)’이 수립됐으며, 현재 공식적인 국가계획으로의 문건화를 위한 여러 가지 제도적 준비 중에 있다. UBMP 2030이 공식화되면 향후 울란바토르 도시 개발은 이 계획에 의거하여 진행될 것으로 예상된다.
KOICA의 비교우위(Comparative Advantage)
한국은 6,70년대 ‘가도시화 문제’를 짧은 시간 내 해결한 경험을 보유하고 있는 세계 몇 안 되는 국가 중의 하나이다. 당시 한국이 당면한 상하수도 및 쓰레기 처리 문제 같은 도시환경 문제나 판자촌을 중심으로 한 도시빈민 문제는 여타 개도국이 당면한 도시문제들과 매우 흡사한 상황이었다. 한국은 도시 내부 문제의 경우 국토종합개발계획과 신도시 및 단지 개발, 민간자본을 활용한 지속적인 도시 인프라 공급 등을 성공적으로 시행해 빈민지역 감소, 국토 균형발전, 도시 분권화 등을 이루어냈다11).
한국의 가도시화 문제해결의 직접적 경험은 개도국의 도시화 문제 해결을 지원하는 대부분의 영역에서 비교우위로 작용할 수 있을 것으로 보인다.12) 특히 국토종합개발 지원을 위한 국가기초자료미비국가 등을 지원함에 있어서 측량기준점 설치, 지도 제작, 국가지리정보시스템 구축 등과 같은 지원에 비교우위가 있다. 한국은 국제도량형총회와 아시아·태평양 측정표준 협력기구 등 국제기구 활동에서 주도적인 역할을 행하고 있으며 이미 KS규격의 국제 규격 부합화를 완료한 상태이다. 또한 캄보디아 측량기준점 설치사업을 성공적으로 이룬 경험도 있다(몽골 CAS 연구 참고).
그 외에도 토목 분야에서 단지조성, 도로, 상하수도에서는 사업 경험과 비교우위가 있다. 상하수도 개선 및 폐수처리시설 정비 사업의 경우, 상하수도 보급률을 나타내는 수자원 인프라에서 20점 만점에 19.3점을 획득하여 비교대상 147개국 중 27위를 차지했다. 재생가능한 수자원의 하천수 취수율도 세계 상위권에 있다. 유사 경험으로는 에티오피아, 탄자니아, 바레인, 이라크 등지에서 식수개발 및 상하수도 개선 사업을 비롯해, 종합수자원개발 사업에서도 캄보디아 크랑폰리강 유역 수자원개발 타당성조사 사업, 라오스 비엔티안 메콩강변 제방 보수 및 공원 조성 타당성 조사사업을 직접 수행했고, 이라크, 캄보디아, 필리핀 등지에서 온 관련 공무원 및 기술자에 대한 수자원 관리·개발에 관한 연수생초청사업에도 많은 경험을 보유하고 있다.
인프라구축 성격이 강한 도시개발 사업과 관련해 한국은 토목 경험으로는 캄보디아 시앰립 우회도로 건설사업 또는 측량기준점 설치사업을 들 수 있다. 성공적으로 이끈 대부분의 관련 경험은 EDCF와 연계한 타당성조사사업이 있는데, 베트남 하노이 신도시개발을 위한 타당성조사사업, 인니 마나도 우회도로 건설을 위한 타당성 조사 및 실시 설계, 요르단 폐수처리시설 확장 타당성조사사업 등이 그것이다.
대몽골 관련 사업의 경우 2008년에서 2009년까지 진행된 ‘몽골 울란바토르 대기오염저감을 위한 난방문화개선 시범사업’이 있는데, 이는 한국이 연탄사용 대중화에 따른 대기환경 보호와 제품의 품질관리에 관한 제도적 기준을 수립한 세계적 국가로서의 비교우위에 기반을 둔 사업이었다. 또한 울란바토르시 열공급 시스템 개선 사업을 시행하여 울란바토르 시민들에게 좀 더 효율적인 난방과 따뜻한 물을 공급한 경험이 있다.
울란바토르의 도시화 문제와 관련해 가장 적극적으로 활동하고 있는 타공여국 및 공여기관은 일본, 세계은행, 아시아개발은행이다. 먼저 일본은 기존의 ‘울란바토르 개발 마스터플랜’을 재정비하는 작업에서부터 게르지역 생활환경 개선, 폐기물 처리, 대기오염 개선, 수자원 공급시설 향상, 도로개선 사업 등을 시행하고 있다. 세계은행의 경우 대기오염 저감을 위한 사업을 주도하고 있으며, 게르지역의 물 공급 사업 및 도시개발전략 지원 등의 활동을 하고 있다. 아시아개발은행의 경우 도시 서비스 접근성 향상, 지역난방 및 스팀 시스템 향상 사업, 주택재정 및 대출 시장 개발 사업 등을 수행하고 있다.
프로그램 구성(Programs)
세계은행(World Bank 2009c)의 ‘도시개발 분야 전략(Urban Development Sector Strategy)’에서는 도시개발과 빈곤퇴치를 위한 세부 전략을 5개의 범주로 나누고 있다.
1. 도시 시스템의 핵심영역 집중: 도시 관리, 재정 및 거버넌스
2. 친빈곤 도시화 정책 우선: 도시빈곤 감소 및 슬럼지역 개선
3. 도시경제 부양: 도시 및 경제성장
4. 진보적인 도시 토지 및 주택시장 조장: 도시 토지, 주택 및 계획
5. 안전하고 지속가능한 도시환경 개선: 도시환경, 기후변화, 그리고 재난관리
CAS 2011~2013에서 KOICA 지원은 위의 세계은행의 분류에 따른 도시개발 세부 전략 중 2번째인 ‘친빈곤 도시화정책을 통한 도시빈곤 감소와 슬럼지역 개선’에 집중해야 할 것으로 보인다. 앞서 파악된 울란바토르의 다양한 도시문제 중 도시빈민의 열악한 생활환경이 심각한 상황이며, MMDGs에 따르면 그 해결속도가 가장 더디게 측정되고 있어 긴급한 지원이 필요한 상황이다. 한국은 가도시화 문제를 직접 해결한 경험이 있고, 신도시개발을 위한 도시정책의 노하우와 타국에서의 유사 사업 경험이 한국의 비교우위가 될 수 있다.
KOICA는 향후 동 파트너십 프로그램을 설계하고 실행함에 있어 JICA의 지원을 통해 연구·개정된 ‘울란바토르 도시개발 마스터플랜(the Study on City Master Plan and Urban Development Program of Ulaanbaatar City: 이하 UBMP 2030)’을 고려할 필요가 있다. JICA의 울란바토르 도시마스터플랜은 현재 유일한 울란바토르 도시개발 계획이며, 현재 몽골에서 관련 법 제정 및 국회통과를 위한 절차를 준비하고 있으므로 향후 울란바토르 도시개발의 핵심으로 작용할 가능성이 크기 때문이다. ‘UBMP 2030’은 도시 중심의 건축물 밀도, 신도시 건설, 재건축 지역 개발 등 향후 인구증가를 감안하여 계획한 ‘Compact City’를 계획·제안하고 있는데, UBMP는 이를 위해 2030년까지 개발 프로그램/프로젝트 총 115개(예상 총 사업비 98억9,390만 불)를 제안하였으며, 이 중 2015년까지 긴급하게 달성되어야 할 50가지의 사업(예상 총 사업비 27억불)을 별도로 선정하여 우선 달성하도록 권장하고 있다.
이에 향후 KOICA의 사업은 몽골정부의 주도적 조정 하에 UBMP 2030과 전략적으로 조율하되, 구체적인 이행계획은 도시빈민의 빈곤퇴치와 생활환경 개선에 최우선의 목표를 두는 친빈곤 도시계획을 구체화하여 단계적 지원을 실시해야 할 것이다.
동 전략과 관련해 2009년 말 몽골 재무부는 한국 측에 2010년도 신규 사업으로 ‘울란바토르 1:1,000 지형도 제작사업(230만 불, 지적공사)’과 ‘울란바토르 폐수처리시설 정비사업(미정)’등을 요청한 상황이고, 동 전략 수립을 위한 사전 정책대화를 통해 제출된 의견서에도 관련 사업들을 제시했다(몽골 재무부 의견서 참고). 이들 사업 대부분은 울란바토르 중심부 지역에 이미 설치되었지만 낙후된 기반시설의 보수지원 사업 성격이 강했다.
울란바토르 시청은 ‘외국 공여국 및 국제기구 지원으로 수행할 프로젝트 사업(20092012)’에서 총 17개의 사업을 제안하였으며, 이중 타공여국의 지원 약속이 이루어진 4개의 사업을 제외한 13개 사업을 한국에 제안한 상태다. 대부분 주택, 교통, 상·하수관련 인프라 지원사업이다(울란바토르 시청 의견서 참고).
본 전략서는 위에서 제안된 사업을 고려하여, 울란바토르의 빈민 게르촌을 위시한 도시의 균형 발전을 추구하기 위한 친빈곤도시 발전 자문과 도시빈민의 주거환경 개선을 위한 도시 인프라 지원 사업을 제안하고자 한다. 친빈곤 도시발전 자문은 도시발전을 위한 이행계획 및 제도적 기반을 수립할 수 있는 정책전문가 파견 및 도시 균형발전을 위한 기초자료 수집을 위한 ‘울란바토르 1:1,000 지형도 제작’과 게르촌의 무계획적 확산에 따른 추후 분쟁을 최소화하기 위해 울란바토르 지역의 지적도 제작사업13)을 제안하였다. 이는 기초적인 도시정보의 획득과 함께 전문가적 자문이 제공되어 게르지역의 주거환경 개선을 위해 제도적 틀을 제공해 줄 것이다.14) 또한 도시빈민의 생활환경 개선을 위해 울란바토르 중심부에 위치한 대표적인 빈민게르지역의 생활환경개선 사업을 추가하였다.
몽골재무부와 울란바토르 시청에서 제안한 사업 중 KOICA의 전략적 지원 목표에 부합하는 사업은 다음과 같다.
프로그램을 이행함에 있어 다양한 이행 방법을 고려할 수 있다. 몽골 CAS 프로그램 2에 배정된 예산을 고려했을 때 이상에서 제안한 사업들을 KOICA 단독 진행할 수는 없다. 향후 KOICA의 소프트웨어적 지원과 EDCF의 하드웨어적 지원이 연계된 사업진행을 검토해 볼 수 있다. 특히 도시 인프라 구축사업의 경우 한국의 유·무상 연계를 통한 지원은 KOICA의 사전 타당성 조사에 기반을 둔 한국 EDCF 사업 진행이 이상적일 것이다. 이러한 원조 지원방식은 2009년 11월 25일 이루어진 한·몽 정책대화에서 몽골 재무부 원조 담당국장이 강력히 제안한 사항이기도 하다. 이는 본 전략의 기본취지와 제한된 예산을 고려한 제안이며, 몽골 재무부와 울란바토르 시청의 의견을 적극적으로 수용함과 동시에, 한국의 도시공학 전문가의 컨설팅을 종합적으로 담아낸 결과이다.
그리고 KOICA는 기존의 ‘도시개발 Working Group’에 참여하여 타공여국/기관과의 유기적 협력을 모색해야 한다. 이는 원조 분업을 통한 지원예산 규모의 확대뿐만 아니라 각각의 기관이 가진 다양한 비교우위의 결합을 통해 시너지효과를 발생시킬 수 있어 원조의 효과성을 증가시킬 수 있는 기회도 될 것이다.
프로그램의 세부 이행에 있어 KOICA의 전문가 파견, 국내초청연수 및 봉사단 파견 사업 등을 동 전략에 기반을 두어 일관성을 가지고 지원하도록 프로그램을 설계해야 한다.
마지막으로 도시화문제를 해결하기 위해, 생활환경 개선을 위한 기반시설 확충사업과 함께 지역사회의 교육, 보건, 빈곤, 여성역량 강화 등 사회개발을 지원하는 사업이 병행될 필요가 있다. 나아가 도시빈민지역사회의 지속가능하고 자주적인 발전을 견인할 주민들의 의식과 조직개발 분야를 아우르는 자체역량 강화가 필요하다. 이는 KOICA에서 추진하는 ''민간단체지원사업''을 통해 NGO들이 해당지역에서 지역사회개발사업을 수행하는 방식으로 추진될 수 있으며 나아가 민관협력(PPP)사업으로도 고려할 수 있다.
* 이후 실행 가능한 세부 사업은 우선순위 사업 내에서 몽골정부 및 타공여국/기관과의 협상을 통해 세부화 또는 조정될 수 있다.
<프로그램 이행을 통한 Cross-Cutting Issues별 기여 및 고려 사항>
젠더 :
• 도시빈민들의 생활환경 개선은 집 안에서 활동하는 시간이 상대적으로 많은 여성들에게 더 큰 혜택을 줄 것으로 기대된다.
• MDG 목표 7의 C인 ''개선된 식수 및 위생시설 사용을 못하는 인구수를 반으로 줄임'' 및 D ''슬럼지역 거주자들의 생활환경 개선'' 달성에 기여하여 결과적으로 여성인권 향상에 기여한다.
인권 :
• 빈민생활지역에 필요한 기본적 인프라 구축 및 주거환경 개선 지원은 도시빈민들의 기본적 건강권, 물 사용권, 생존권, 주거권 등을 향상시킨다.
환경 :
• MDG 목표 7의 C 항목 ‘개선된 식수 및 위생시설을 사용하지 못하는 인구를 반으로 줄임’ 달성에 기여한다.
• MDG 목표 7의 D 항목 ‘슬럼지역 거주자들의 생활환경’ 달성에 기여한다.
<다양한 사업협력방법 활용의 예시>
파트너십 프로그램의 목표달성을 위해 아래의 협력방식 등을 활용할 수 있다. 이는 국제개발협력을 위한 파트너십 증진과 함께 부족한 예산 확충을 위한 다양한 모색 중 하나로 고려될 수 있다.
• NGO와 협력: KOICA가 지원하는 ''민간단체 지원 사업''을 통해 한국의 NGO가 사업지역에서 지역사회개발사업을 수행하도록 지원하여, KOICA의 지원사업과 집중적 상호보완(Intensive Complementary)을 함으로써 상승효과를 가져올 수 있다. 혹은, KOICA 현지 사무소의 적극적인 역할로 몽골NGO, 국제NGO 혹은 한국 NGO가 KOICA 사업지역에서 자체 사업을 수행하여 결과적으로 상승효과를 가져올 수 있도록 하는 것도 하나의 방법이다.
• 민관협력(PPP): 기업이 사회공헌 및 투자를 통해 사업지역의 경제, 사회개발을 지원할 수 있으며, 한국으로 이주노동자 송출 및 유학생 파견 등의 인적 교류를 통해 장기적인 발전을 가능케 하는 인적 자원 개발을 지원할 수 있다.
6. 직접원조(Direct Aid)
직접원조(Direct Aid)는 이상에서 제시한 몽골 CAS에서의 두 가지 지원 프로그램 외에 지원될 수 있는 기타 원조사업을 통칭한다. 이는 몽골정부로부터 긴급한 요청이 있거나, 비록 CAS의 취지에는 일치하지 않으나 그 필요성에 대한 양국의 합의가 있을 경우 이를 지원 가능하게 하는 항목으로 총 원조액 중 10% 내외에서 이루어질 수 있다. 직접원조 사업은 그동안 KOICA가 유지해 온 ‘요청주의 프로젝트(request-based project)’ 사업 방식으로 이루어질 수 있다.
향후 양국간 협의를 통해 별도의 내부 타당성 조사가 이루어질 것이며, 직접원조의 지원규모 내에서 아래 사업들 중 선택적으로 지원을 결정할 수 있다. 몽골정부의 지원요청을 참고할 수 있다.
7. 모니터링(Monitoring)과 평가(Evaluation)
1) 모니터링
(1) 시행주체 및 시기
모니터링은 KOICA 현지 사무소를 중심으로 일정한 주기를 별도로 정해 정기적으로 시행한다. 또한 모니터링 결과는 몽골정부와 공유한다.
(2) 내용
제시된 지원 사업들이 제약요건들을 잘 극복하여 CAS의 계획된 결과(output)를 산출하며, 이를 통해 성과(outcome)를 이루고 궁극적으로 사업 목표를 이룰 수 있는 방향으로 모니터링을 실시한다.
2) 평가
(1) 목적
CAS에서 제시된 사업들을 평가하여 차기 CAS 수립시 반영할 개선사항과 관련한 지식을 생산하고(Lessons Learning), 국민들에 대한 책임성(Accountability)을 확보한다.
(2) 방식
사업의 실행과정이 계획된 절차와 관련해 바르게 진행 되는지를 평가하는 과정평가(Process Evaluation)를 실시한다. 사업 결과(output)가 사업의 목적 달성과 관련한 의도된 영향을 미치는지를 측정하는 영향평가(Impact Evaluation)를 실시한다. 주제별 평가(Thematic Evaluation)를 실시하여 다양한 주제의 관점으로 사업을 평가한다. 마지막으로, 정책평가(Policy Evaluation)를 실시하여 정책목표 설정의 타당성 및 개선방향에 대한 평가를 실시한다.
(3) 평가 주체
평가는 KOICA와 함께 한국의 외부 전문가, NGO, 몽골정부 및 타 공여자가 참여하는 공동평가 방식으로 시행한다.
(4) 평가 시기
평가 시기는 연간평가 (annual review)를 실시하고, 차기 CAS 수립 준비 전에 동 CAS성과에 대한 평가를 실시한다. 필요시 CAS 혹은 프로그램, 프로젝트 단위의 사후(Impact)평가를 실시할 수 있다.
제9장 KOICA 프로세스 정의 및 조직변화관리 방향
이번 몽골 CAS 작성으로 인해 CAS 관련 신규 프로세스가 발생하게 된다. 파트너국과의 정책협의 과정을 통한 파트너국의 국가지원전략(CAS)이 수립되어야 하며 CAS의 적극적인 이행을 위해 파트너국 시스템 활용(PFM, 조달시스템), 파트너국내 원조 분업화를 위한 공여자들 간의 원조조화 노력에 동참해야 한다.
이를 위해서는 KOICA 내 지역정책부의 CAS 작성과 일련의 업무에 대한 총괄책임 기능이 강화되어야 하며, 현지 지역사무소의 역할이 증대되어야 한다. 지역사무소는 현지 정부 및 공여자 그룹과의 긴밀한 협의를 통해 사업을 발굴하고, 국가지원전략(CAS) 작성에 주도적인 역할을 해야 하며, 모니터링 및 평가 등 사업수행과정의 전반을 적극적으로 주도해야 한다. KOICA본부는 이를 지원하는 체제로 전환될 필요가 있고, 이를 위해 인력보강 및 전문성 확보, 권한의 위임 등이 추진되어야 할 것이다.
제10장 결론
KOICA의 대몽골 무상원조의 국가지원전략 수립을 위한 이번 연구는 기존의 국가지원 전략과 관련해 제기된 많은 문제점을 보완하여, 국제사회에서 보편적으로 통용되는 기준에 부합하는 새로운 전략을 수립하고자 했다. 이와 관련하여 본 연구는 다음의 주요사항들을 보여준다.
첫째, 몽골CAS 수립과정에서 몽골의 국가개발전략(NDS)을 적극 고려하게 했다.
둘째, 몽골내 공여자 사회에서 인정한 한국의 비교우위 분야를 적극 반영하였다.
셋째, 원조효과성 제고를 위해 PD가 제시한 원조일치 및 원조조화의 원칙을 실질적으로 반영하였다. 특별히 본 연구가 제시한 두 개의 대몽골 무상원조 전략에는 한국이 각각 주행위자(leading donor) 및 위임국(delegating partner) 또는 수동적 공여국(silent partner)으로 타 공여자와의 원조분업(division of labour)체제에서 활동할 수 있도록 제안하였다.
넷째, 프로그램원조(PBA)방식을 도입하고자 했다. 본 연구는 한국의 현 원조 시행방식인 독자프로젝트수행(stand alone)방식이 원조일치를 통한 원조효과성 제고에 기여하는 PBA방식으로 전환할 수 있도록 제안하였다.
이상의 네 가지 주요사항은 KOICA가 대몽골 무상원조를 한층 더 선진적인 방법으로 수행 가능하도록 하며, 결국 KOICA의 대몽골 무상원조가 ‘PD/AAA 이행을 위한 모델사례’로 평가받을 수 있는 바탕이 될 것이다. 또한 본 연구의 제언에 근거해 한국과 몽골정부 간 충분한 정책협의가 이루어지고, 이를 통해 국제적 수준의 CAS 정책문건이 성공적으로 수립된다면, 이는 한국의 국제개발협력이 진일보할 수 있는 계기가 될 것이다.
본 연구에서 제시된 내용들이 실질적으로 정책화되고 실효를 거두기 위해서는 국내외적으로 추가적인 노력이 필요하다. 이를 위해서는 KOICA가 몽골정부와 지속적인 정책대화 및 협력을 추진하고, 국제사회 및 몽골 내 원조 공여자 그룹과의 소통과 협력을 위해 지속적인 노력을 기울여야 한다. 이러한 노력들은 한국 원조의 효과성을 제고하여, 결과적으로 한국 원조의 수혜자들이 겪는 빈곤을 감축시키고 그들의 복지를 개선하는데 실질적으로 기여할 것이다. 마지막으로, 본 연구에서 제안된 내용들이 실제 몽골CAS에 반영되어 이에 기반한 원조가 실행되는 과정에서 발견되는 시행착오 및 개선을 위한 필요사항들은 차기 몽골CAS 수립과정에 발전적으로 반영되어야 할 것이며, 이는 향후 과제로 남겨둔다.
1) 7장은 Deliberation Paper라는 이름으로 한국정부와 몽골정부 사이의 지원전략 합의를 위한 정책문건으로 사용되었다. 자세한 내용은 부록에서 확인할 수 있으며 국문, 영문, 몽골어로 번역되었다.
2) 몽골에는 7개 분야(에너지, 교육, 산업, 지역개발, 교통, 도시계획, 보건)의 원조관련 working group이 조성되었으나, 현재 활동하고 있는 그룹은 교육, 환경, 도시개발 분야의 working group정도다. 하지만 이 세 그룹의 경우도 몽골정부의 적극적 개입이 부족한 상태이며, 공여국의 필요에 의해 조직되어 운영되고 있고 비정규적 모임만 진행되고 있는 상태이다. 이처럼 미흡한 몽골 내 원조 분업화 현실은 KOICA가 타공여국과의 원조 조화를 위한 노력에 제약조건으로 작용할 것으로 보인다.
3) ''몽골 CAS 2011년 ~ 2013''에서 제안된 프로그램은 다음의 원칙을 기초로 구성되었다.
• 몽골의 지속가능한 개발을 위한 가장 기본이며 근간을 이루는 내용임에도 불구하고 지금까지 채워지지 못한 사안을 우선적으로 선택하였다. 비록 당장의 가시적인 성과를 확인할 수 없을지 모르나 장기적이고 지속적으로 몽골의 발전을 기대한다면 필요한 기본적 지원이 무엇인지를 고민하여야 한다. 그렇지 않고 당장의 가시성(visibility) 또는 공여국의 경제적 파급효과를 우선적으로 기대하여 지원하였을 경우 향후에 지급해야할 기회비용이 양국 모두에게 무거운 짐이 될 것이다.
• 당위성과 시급성에 있어 그 우선순위가 높으며, 선행이 되었을 때 여타 관련사업과의 연계를 통한 효과성 극대화 및 모범 사례가 될 수 있는 내용을 선택하였다.
• KOICA 단독 사업의 가능성을 넘어 타공여국 및 국제기구, 나아가 국내 관련부처와의 협력 가능성을 고려하였다.
• 한국의 경험과 비교우위 그리고 무상원조의 특징을 고려한 접근에 기초하였다.
4) 2009년 12월 21일. 몽골 ICTA 측에서 지원 사업 우선순위를 제시함.
5) ICTA는 자체 우선순위 평가 시에는 다음과 같은 4가지 사항이 고려되었다. 국가개발 프로그램과 전략에 따른 긴급성(Emergency), 몽골 개발에의 파급효과(Effect), 사업이행을 위한 인프라 및 인력을 포함한 기술적 준비(Technology Readiness), 제도수립(Institutional Readiness).
6) NID가 가장 우선적으로 필요한 사업이다. NID가 모든 ICT기반 행정체계 구축사업의 선행요소이자 기반이 되어야 하며, 이를 선행하지 않고 진행되는 공여자들의 개별 관련 사업은 이후 행정체계 효율화 달성에 도리어 장애가 될 수 있다. 몽골의 현 NID의 경우 각 부처 별로는 시스템화가 되어있지만, 부처 간 연계 시스템화가 미흡하여 큰 문제점을 가지고 있다. 그 예로 주민등록, 여권, 선거인 관리가 각각 별도로 관리되고 있다. 이러한 비효율성을 극복하고자 몽골정부는 부처 별 NID시스템 통합을 위한 노력으로 이미 URS(United Registration System)구축에 대한 컨설팅을 마친 상태이며, 사업이행을 위한 자금확보계획 수립을 모색 중이다. NID 사업의 담당 및 이행 조직으로는 기존의 CRA(Citizen Registration Authority)내 CRS(Citizen Registration System)가 존재했으나, 최근 총리실 내에 GASR(Government Agency of State Registration)이 신설되어 부처 간 업무중복의 위험성도 있다. 현재 몽골 내 정보통신사업에서 NID 사업은 우선순위가 가장 높은 사업으로 여겨지고 있으나, 부처 이기주의에 의한 외부 압력이 개입되면서, 주무부처 중복 및 자금 수립 등에 있어 난항을 겪고 있다. 향후 NID 사업에 KOICA 지원이 추진될 시, 이상의 내용과 관련한 사전 조사 및 몽골정부와의 긴밀한 논의가 필요하다.
7) 가도시화란 18~19세기 유럽이 경험한 도시화와는 다른 형태의 도시화 유형이다. 유럽의 경우 산업이 성장함에 따라 도시의 노동수요가 늘어나고, 여기에 맞춰 농촌지역의 노동인구가 일자리가 풍부한 도시로 유입되면서 발생한 것이지만, 가도시화는 농촌경제의 파탄 등으로 인한 이농현상에 기인한 것이다. 즉, 도시형성의 주요요인인 토지·인구·건물·교통·산업 등이 적절히 갖추어지지 않은 상태에서, 경제적 기반이 부족한 농촌실업자들이 임시적 가수요에 따라 도시로 대거 유입 함으로써 도시가 비정상적으로 성장한 것이다. 이는 경제 기반이 약한 개도국에서 일어나는 급속한 도시팽창현상의 원인이 되고 있다.
8) 몽골 도시빈민과 비교해 몽골의 농촌빈민은 광대한 지역에 흩어져 생활하기 때문에 동일한 수준의 공공재가 지원될 경우, 그 혜택이 비교적 적은 사람들에게 돌아갈 가능성이 높다.
9) 울란바토르시청 대외협력프로젝트 담당자 Mr. Ganbat씨와의 인터뷰, 2009년 12월 30일.
10) 현 울란바토르 마스터플랜은 2002년 채택되어 2020년까지의 개발계획을 담고 있다. 현재 일본 JICA에서 울란바토르 도시개발을 위한 사전 연구와 함께 2030년까지의 마스터플랜 수정작업을 진행 중에 있다.
11) 한국의 도시문제해결 경험과 관련해 비판이 없는 것은 아니다. 구체적 마스터플랜 없이 즉흥적 상황에 따른 도시개발, 환경적 고려가 부족했던 무분별한 도시화, 강압적인 판자촌 철거 등이 한국의 도시문제해결 경험과 관련한 비판 혹은 부정적 의견이다.
12) 백인길 대진대학교 도시공학과 교수. 2010년 1월 10일 본 연구진과의 인터뷰
13) 지적도는 토지와 주거에 대한 소유를 밝힘으로써 향후 무분별하게 진행될 수 있는 개발 사업에 대한 분쟁과 도시빈민들의 일방적 착취를 최소화 할 수 있는 기초자료로 사용될 수 있다.
14) 도시공학자 백인길 교수는 단기적인 대안으로 ‘토지구획정리사업’을 제안하였다. 이는 도시빈민이 형성될 수 밖에 없는 현실 속에서 그들의 주거형태(게르)를 인정하는 상황에서 주거문제를 해결하고자 하는 노력이다. 무분별한 게르촌의 확산보다는 구획정리와 일정부분의 소유권을 게르거주민들에게 인정하여 차후 게르지역을 계획적으로 재정리하자는 단기적 대안이다.
15) 덴징먕가는 울란바토르 도시중심부에서 서북쪽에 위치한 지역으로 중심지역에서 가까운 대표적인 게르촌이다. 본 계획은 이곳 게르를 계획적으로 정리하고, 도시 인프라(전기, 난방, 상하수도)가 구축된 아파트 제공사업(6,100가구)이다. 현재 덴징먕가 주변 지역은 모두 개발이 약속된 상황인데, 덴징먕가 오른쪽 부지(현 공영방송국 부지)는 국가예산으로, 왼쪽 부지(일명 종아일_현 자재시장 부지)는 중국차관으로 아파트 공사가 계획되어있다.
16) 울란바토르시 동쪽 지역에 36만 명의 저소득층을 위한 아파트 단지 조성사업(2,630핵타)이다. 동시에 일자리 창출도 도모한다는 목적도 가진다.