최근 공적개발원조에 대한 관심이 국내외적으로 고조되고 있다. 대외적으로는 DAC 회원국을 중심으로 원조의 효과를 증대하기 위한 다양한 방안들이 논의되어 왔으며, 국내에서는 기존 공여국과 차별화되며 한국의 특성과 강점을 살릴 수 있는 원조 집행방안에 대한 관련연구들이 진행되어 왔다.
본 연구는 기존 공여국의 원조정책결정 배경과 운영체계를 한국과 비교하였다. 특히, 각 국가의 정치 ․외교, 경제, 사회 구조적인 특성이 거시적인 측면에서 원조정책에 끼친 영향을 분석했으며, 이를 기반으로 실제로 정책이 구현되는 상황을 분석하였다.
비교대상 국가는 네덜란드와 일본으로 선정하였다. 양 국가들은 개발원조 분야에서 50년 이상의 역사와 축적된 경험을 보유한 전통적인 원조공여국으로서 현재 DAC내의 주요 국가들이다. 네덜란드는 한국과는 지정학적 위치, 역사, 정치, 경제, 사회적인 조건이 상이하지만 경제규모로 볼 때 비교적 분석이 용이하여 비교 대상국가로 선정하였다. 일본은 지정학적인 위치, 역사, 정치, 경제, 사회적인 조건에서 한국과 유사한 측면을 공유하며, 한국의 초기 원조정책의 모델이었다. 따라서 DAC 회원국들 중 원조 운용체계가 한국과 가장 유사하며 이러한 이유로 비교대상 국가로 선정하였다. 한편, 중남미 지역에 대한 사례를 바탕으로 국가별 원조정책이 적용되는 상황을 구체적으로 분석하였다. 일본과 네덜란드는 본 지역에 대한 원조규모를 줄이고 있으나 기존의 협력관계를 유지하기 위해 새로운 형태를 통해 접근하고 있으며, 이러한 사례들은 원조규모가 많지 않은 한국에게 정책적인 시사점을 제시할 수 있다는 생각에서 중남미 지역에 대한 이들 공여국의 정책방향과 운용체계를 연구하였다.
연구의 주요내용은 다음과 같다.
1장에서는 네덜란드 원조정책 결정과정에 영향을 준 요인들을 정치 ․외교적인 측면에서 다자주의 외교정책과 국제법 중시, 경제적인 측면에서 “협의”를 통한 경제발전, 사회적인 측면에서 조합주의와 사회적 파트너십으로 분석하였다. 또한 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 실제 구현되고 있는 운용체계를 살펴보았다.
네덜란드 원조정책의 특징은 ‘선택과 집중’이다. 지원국을 단계별로 분류하고 중점분야를 선정하여 세부적인 기준과 방침을 토대로 원조정책을 집행하고 있다. 중남미 국가와 관련하여, 전체적인 지원규모는 감소추세에 있으나 정책의 전반적인 방향과 운용체계는 그대로 적용되고 있었다. 우선 중점협력국가 5개국을 ①안보와 개발, ②MDGs 달성, ③광범위한 협력관계로의 발전이라는 3가지 동기로 분류하여 단계별로 중점지원 분야를 선정, 지원하고 있었다. 최근 국별 원조정책과 예산지원 그룹(BSG)등 새로운 정책수단의 형태로 원조 효율성을 제고하고 있다.
2장에서 일본 원조정책 결정과정에 영향을 준 요인들을 정치 ‧외교적인 측면에서 전후배상외교와 국제적인 역할론, 경제적인 측면에서 배상전략의 역할과 중요성, 사회적인 측면에서 관료조직과 국가의 역할로 분석하였다. 또한 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 실제 구현되고 있는 운용체계를 살펴보았다. 일본 원조정책의 기본적인 이론은 개도국의 경제적인 자립능력 향상을 통한 경제성장이며, 이렇게 개도국이 경제적인 자립능력을 보유하게 되면 결국에는 빈곤이 완화된다는 것이다. 원조정책은 장기적인 정책 방향을 제시하는 대강(ODA Charter), 중기정책의 방향을 제시하는 중기정책(Mid-term ODA policy), 단기적인 성격의 국별 원조정책으로 구성된다. 최근 정책문서에 의하면, 개발원조는 개발협력과 국제협력의 하위개념으로서 “열린 국익”이라는 일본 외교목표를 추구하기 위한 개념으로 이해되고 있다.
협력 대상국은 광범위하고, 주로 아시아태평양 지역에 위치해 있다. 정책의 핵심은대륙, 소득국가별 차별화 전략이다. 일본은 자국과 지리적으로 가깝고 경제적인 관련성이 높은 아시아 대륙에 대해서는 유상원조와 기술협력을 중심으로, 원거리에 위치해 있고 경제적인 관련성이 적으며 원리금 상환능력이 부족한 아프리카 대륙에 대해서는 무상원조를 중심으로 지원하였다. 소득그룹별로는 최빈국과 기타 저소득국에 대해서 인도적 지원과 무상원조를 중심으로, 하위중소득국과 상위 중소득국에 대해서는 기술협력과 경제 인프라구축을 위한 유상원조 형태로 지원하였다.
원조운용체계 면에서 일본은 다각적인 개혁을 추진하고 있다. 중남미 국가에 대해서는 중미 ‧카리브와 남미로 분류하여 지원하고 있다. 대 중남미에 대한 4가지 주요한 정책수단은 다음과 같다. ①중미인프라통합계획(Puebla-Panama Plan : PPP)과 남미인프라 통합계획(IIRSA)을 통한 인프라 개선, ②풀뿌리 협력, ③남남협력(삼각협력)의 지역‧주제별 확대, ④중미통합기구(SICA) 등 역내통합체를 통한 지원이다. 일본은 지원국가의 수를 줄이는 대신 광역차원에서 전략적인 방법으로 중남미 지역에접근하고 있다.
3장에서는 한국의 국가발전과정에서 원조의 역할과 원조정책방향에 영향을 준 요인들을 정치 ‧외교적인 측면에서 안보외교와 대미관계, 경제적인 측면에서 원조와 경제발전, 사회적인 측면에서 관료조직과 사회구조로 분석하였다. 또한 공여국으로서의 역사는 짧지만, 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 구현되어 온 운용체계를 살펴보았다.
한국은 아직까지 원조정책이나 운용체계 면에서 완전히 정착한 단계에 이르지 못하고 있다. 기본적인 정책문서가 부재했으며, 이에 대한 필요성이 제기되어 2010년 1월 25일 국제개발협력기본법이 제정되었다. 운용체계에서 특징적인 점은 1990년대 중반부터 유상원조를 중심으로 전체적인 원조규모가 확대되어 왔다는 것이다. 2002년까지 전체원조 중 유상원조의 비율이 무상원조보다 높았다. 다만 2003년부터 무상원조의 비율이 일시적으로 증가했는데, 이는 정책상의 변화로부터 나타난 현상이 아니었으며 아프가니스탄과 이라크 재건지원, 남아시아의 자연재해 등 특수한 상황에서 비롯된 결과였다.
한국은 원조규모에 비해 지원대상국이 광범위하고 전체적인 원칙 없이 이루어져 온 경향도 보이고 있다. 또한 정치 ․외교적인 현안을 해결하기 위한 방편으로서 대통령의 회동 혹은 정상 회담 시 이루어진 경우도 있었다. 최근 DAC의 권고에 따라 국제개발협력기본법 제정 등 추진시스템 개선, 원조의 질과 효율성 제고, 한국형 모델정립, 국민 참여 확대 등 원조 운용체계를 효과적으로 구축하기 위한 다양한 방안들을 추진 중에 있다.
한국은 중남미 대륙을 중미와 남미로 구분하여 지원하는데, 아직 협력국가에 대한 선정기준이 모호하고, 북한과의 체제경쟁에서 비롯된 소액의 원조를 대부분 국가에게 제공하려던 초기 원조형태로부터 크게 벗어나지 않았다. 향후에는 원조의 목표, 정책방향, 우선순위를 명확히 하려는 노력이 요구된다.
4장에서는 앞에서 분석한 네덜란드, 일본, 한국의 원조정책과 정책결정 배경에 영향을 준 정치, 경제, 사회적인 요소들을 중심으로 각 국가를 북유럽 형, 아시아 형, 과도 형으로 분류하여 그 특성을 비교하였다.
북유럽 형인 네덜란드의 원조정책은 이상적인 요소와 정치적인 동기가 강조된다. 개도국과의 관계는 식민시대의 정책으로부터 비롯되어 네덜란드는 개도국에 대한 역사적, 행정적인 축적된 경험을 가지고 있으며, 원조정책은 이들과의 우호관계를 유지하기 위한 수단으로서 활용되었다.
국가 발전과정은 비교적 점진적으로 장기간에 걸쳐 이루어져 왔고, 정치, 경제, 사회, 문화적인 요소를 동시에 고려하는 ‘발전’의 다면적인 측면이 강조되었다. 경제성장을 추구하는 동시에 복지, 빈곤감소, 민주화, 인권, 정부의 행정능력 강화 등 사회발전을 고려하였다. 국가발전과정은 사회조직 간의 ‘합의’를 상징하는 사회통합 메커니즘을 토대로 이루어졌다. 즉, 정부의 정책결정과정에는 다양한 사회주체간의 합의가 반영되었다.
아시아형인 일본 원조정책은 전후 국가재건 과정과 연관성이 있다. 특히, 원조정책은 배상전략에서 비롯되었고, 자국의 산업 및 무역정책과 연계되어 경제적인 이익을 우선시하는 방향으로 발전하였다. 따라서 정책의 기본방향에는 경제 인프라 지원을 통한 개도국의 자립능력 향상과 이를 통한 빈곤감소가 강조되고 있다.
국가 발전과정은 비교적 급진적으로 이루어졌으며, 정부는 명확한 국가목표 아래 국민의 합의를 도출하고 산업정책을 주도하면서 단 기간 최대한의 양적인 경제성장을 달성하였다. 이와 같이 ‘성장을 통한 분배’와 ‘양적인 성장을 통한 질의 추구’라는 이론을 토대로 경제성장 지향적 국가발전을 우선시함으로써, 인권, 정치 환경개선 등 사회, 문화적인 측면의 발전은 상대적으로 도외시되었다. 그럼에도 불구하고 정부는 1, 2차 오일쇼크와 엔고위기 등의 국가위기 시, 소득배증이라는 명확한 목표와 비전을 제시하며, ‘관민공동대처’라는 국민적인 합의를 도출하였다. 노사관계와 관련하여 패쇄적인 사회구조를 바탕으로 종신고용제와 연공서열제 등 비록 네덜란드와는 다른 방식이었으나, 일본고유의 노사관행을 토대로 국민적 합의를 도출하였다. 이 시기 일본 정책결정 구조는 자민당을 의미하는 정(政)계, 관료를 의미하는 관(官)계, 그리고 대기업 경영자 등 제(濟)계로 이루어진 ‘정관제’시스템으로 설명할 수 있다. 이러한 패쇄적인 정책 결정구조를 토대로 당시의 전반적인 정부정책이 수립되었고, 반면 사회조직과 여론의 참여는 제한될 수밖에 없었다.
과도 형으로 분류된 한국의 원조정책은 아직까지 운용체제 면에서 완전한 정착단계에 이르지 못하고 있다. 그러나 OECD출범 이후, 한국은 수원국의 지위에서 벗어나 공여국으로 전환한 상징적인 유일한 사례이다.
원조수원 역사는 독립, 정부수립, 한국전쟁 후 국가재건, 경제발전과정과 연관성이 있다. 한편, 공여국으로서의 원조정책은 분단과 국내외 냉전의 중심국으로서 안보, 북한과의 체제경쟁이라는 정치적인 동기에서 비롯되었다. 따라서 초기 정책은 안보를 목표로 한 외교정책의 틀 내에서 아프리카 신생 독립국과 비동맹 국가들의 정치적인 지지를 얻기 위한 수단으로 활용되었다.
국가 발전과정은 일본과 유사하다. 선 성장 후 분배론을 바탕으로 단 기간 최대한의 경제성장을 달성하기 위하여 정부주도의 산업정책을 추진해 왔으며, 이러한 과정에서 정치, 인권, 민주화, 사회복지 등 사회발전에 대한 배려는 미흡하였다.
이렇게 공여국으로서 한국의 원조정책은 일본을 모델로 발전해 왔다. 경제발전이 국가의 가장 중요한 목표가 되면서 원조동기도 정치적인 이유에서 경제적인 목적을 우선시하게 되었다. 이상과 같이 한국 원조정책의 기본적인 방향과 운용체계는 일본과 유사하며, 이러한 이유로 한국이 현재 직면하고 있는 현안과제의 대부분은 과거 혹은 현재 일본이 직면하는 문제들이다.
다음은 각 국가 별 국내체제를 토대로 실제 구현되고 있는 정책의 운용체계를 비교하였다.
우선 네덜란드는 국민총소득(GNI) 대비 가장 높은 비율의 원조를 지원하며 협력대상국과 중점지원 분야에 대한 선택과 집중의 원칙을 체계적으로 적용하고 있었다. 또한 협력국가에 대해서는 비교적 균등하게 지원하고 있었다. 반면, 일본과 한국은 협력국가의 수가 광범위하고, 중점협력국을 위주로 편중되게 지원하고 있었다. 특히, 한국은 대부분의 협력국가에게 정치적인 효과를 위한 상징적 수준의 단발성 물자원조와 기술지원을 하는 경우가 많았다. 협력 대상국의 선정과 관련하여 네덜란드는 수원국의 빈곤상황, 국정능력, 인권상황 등 사회발전과 관련된 지표가 활용되고 있으며, 유상 원조 비율이 높은 한국과 일본에게는 수원국의 원리금 상환능력과 부채상황이 중요한 요소로 고려되고 있었다. 중점지원 분야와 관련하여, 네덜란드는 주로 사회, 행정인프라 분야에 지원하고 있으며 수원국의 사회발전과 관련된 정부의 행정능력, 민주화, 교육, 보건 등 장기간 지원이 요구되는 거시적인 성격의 정책분야에 집중하고 있었다.
한편, 일본은 경제 인프라 분야의 최대 공여국이며, 한국은 경제 인프라에 대한 지원 비율이 증가하는 추세이며, 사회, 행정 인프라 분야에 대한 비율은 감소하였다. 네덜란드와 비교할 때 일본과 한국은 건축, 물자공여, 기술전수 등 하드웨어적인 원조형태에 치중했으며, 이러한 양국의 중점지원 부문은 비교적 단기간 내에 결과 혹은 효과가 나타나는 가시성이 뛰어난 분야라고 할 수 있다.
이상과 같이 한국, 일본, 네덜란드는 각기 다른 방식의 국가발전과정을 경험하였다. 다만, 일본과 한국은 정부주도하 단기간 경제발전을 이루었다는 큰 틀에서 공통점을 발견할 수 있다. 이렇게 양국은 정치, 경제, 사회발전을 전제로 점진적인 근대화를 이루었던 구미 선진국들과는 상이한 국가발전 과정을 경험했으며, 이러한 과정에서 형성된 국내체제와 환경이 거시적인 정책방향, 성격, 집행과정에 반영된 것으로 볼 수 있다. 물론 소득수준과 국제사회에서의 역할론 측면에서 일본과 한국은 다른 위치에 있으며, 절대적인 원조규모에서도 큰 차이를 보이고 있다. 또한 양국 원조정책은 배상전략과 북한과의 체제경쟁이라는 다른 정치적인 동기에서 비롯되었다. 그러나 결국 유사한 국가발전과정을 거치면서 한국은 일본의 정책을 모방해 왔다. 따라서 양국은 수원국의 경제성장을 통한 빈곤 감소라는 기본 정책방향을 토대로 다원화된 실시체계, 높은 유상원조 비중, 협력 국에 대한 광역차원의 접근형태, 지원 분야의 성격 및 정책수단 등에서 유사한 방향으로 발전해 왔다. 최근 국제개발협력기본법의 시행, 조직개편, 유 ‧무상부처 통합 등 이원적인 기존체제를 통합하기 위한 한국 내 개혁의 움직임을 본다면, 향후에도 한국은 일본과 유사한 방향으로 발전해 갈 가능성이 높아 보인다.
한편, 일본이 과거 혹은 현재 직면하고 있는 문제들은 동시에 한국에게 현안과제 혹은 향후 대처해야 할 문제이기도 하다. 이러한 점에서 한국은 후발자로서 시행착오를 줄여갈 수 있는 여지가 많고, 원조규모와 정치적인 파급효과가 크지 않은 현 단계에서 개혁을 추진하는 것이 용이할 것으로 보인다.
네덜란드, 일본, 한국의 대 중남미 지역에 대한 정책목표와 방향은 외면적으로 큰 차이점을 발견하기 어렵다. 다만, 한국과 일본은 수원국의 경제성장을 통한 빈곤감소를 강조하는 반면 네덜란드는 정부의 행정능력 강화, 인권, 환경관련 분야에 대한 강조를 통해 수원국의 사회상황을 개선함으로써 빈곤의 원인을 제거한다는 시각으로 접근하고 있다. 중점협력국과 관련하여 네덜란드는 선택과 집중의 원칙에 따라 협력국가를 5개국으로 선정, 지원하고 있으며, 구 식민지였던 수리남을 제외한 그 외 협력국가들과는 경제적인 관련성이 크지 않다.
일본의 대 중남미 정책방향에는 전략적인 측면이 강하게 내포되어 있다. 일본과 중남미 간의 관계에는 경제적인 동기 뿐 아니라 정치, 역사, 사회적 배경이 복합적으로 함축되어 있다. 이러한 이유로 일본은 지원국가의 수를 축소하지 않은 채 대부분의 국가를 광범위하게 지원하는 원칙을 고수하고 있다. 한국은 일본의 경우처럼 대부분의 국가를 광범위하게 지원해 왔으나, 현재 기존의 방식으로부터 벗어나 지원국가를 중점협력국과 일반 협력국으로 분류하여 선택과 집중의 원칙을 적용하기 위해 노력하고 있다.
중점분야와 관련하여, 네덜란드는 협력국가의 상황에 따라 ①MDGs 달성, ②안보와 개발이라는 목표로 구분하여 국가별 세부적인 중점분야를 선정, 지원하고 있으며, 특히 수원국 자체의 국가개발계획이나 빈곤감소 전략이 있는 경우에는 이러한 전략에 우선하여 중점분야를 선정, 지원하고 있다.
최근 네덜란드의 예산지원그룹(BSG)의 경우처럼 다른 공여국과의 협력 체제를 구축하여 니카라과를 지원하는 사례는 원조의 효율을 제고하기 위한 새로운 접근방식으로서 한국에게 시사 하는 바가 크다. 일본은 대 중남미 지역에 대해 지역통합체와 남남협력 등 광역차원의 전략적인 접근형태를 취하고 있으며, 모든 국가와의 협력관계를 유지하려는 기존 원칙을 고수하면서 원조의 효율을 추구하고 있다.
국별 원조계획(Country Assistance Program)과 관련하여, 네덜란드는 현장중심의 운영체계 하에 정책수립, 사업선택, 발굴, 집행 등 실무업무를 주재공관이 주도하며, 시행단계에서 수원국 정부가 참여하고 있다. 네덜란드는 Profile2(안보와 개발)에 속하는 국가를 중심으로 국별 원조계획(다년간 전략계획, MASP)을 수립하고 있다. 현재 중남미 5개국 중 니카라과와 과테말라 등 2개국을 대상으로 본 전략이 수립되어 있다. 네덜란드와 비교할 때 현장중심의 운영체계가 발달하지 못한 일본의 경우, 현장협의체인 ODA 태스크 포스에서 수원국에 대한 기초상황 보고서를 작성하고 있으며, 이를 토대로 일본 국제협력단(JICA)이 국별 원조계획(CAP)을 수립하고 있다. 중남미 협력국가 중에는 니카라과, 볼리비아, 페루 등 3개국을 대상으로 국별 원조계획이 수립되어 있다.
이상과 같이, 본 연구는 한국이 DAC에 가입함에 따라 원조정책에 대해 포괄적이고 심도 있는 개혁을 추진하고 있는 현 단계에서 국제적인 기준을 토대로 한국 원조정책의 동기와 운용체계의 문제점들을 정치, 경제, 사회 구조적인 측면에서 분석했으며, 거시적인 시각에서 향후 한국이 나아가야 할 정책철학과 방향을 고찰하고자 하였다.
또한 자주 논의되고 있는 ‘한국형’원조의 의미를 한국의 일방적인 입장을 제시하는 모델이 아니라 수원국의 고유한 정치, 경제, 사회, 문화적인 맥락을 이해하고 국제사회의 이해관계자들과의 협의를 통한 국별 원조정책의 수립과 이를 통한 집행방식으로서, 수요자와 공급자 간의 상호협력과 호혜를 강조하는 개념으로 정의하였다. 즉, 한국형의 출발은 수원국 상황, 수요 및 한국의 비교우위 분야에 대한 분석을 토대로 국제적인 협력 체제를 구축하는 것으로부터 시작된다. 또한 지금처럼 한국의 과거경제발전 경험과 현재 비교우위 분야를 부각하는 것에서 탈피하여 오히려 국제원조체제에서 발생할 수 있는 새로운 패러다임과의 관련성 혹은 현 정부에서 중점을 두는 육성산업으로서, 전략사업으로 발전할 수 있는 미래 산업분야를 분석함으로써 향후 한국 개발협력 정책의 발전 방향을 제시해야 할 필요성을 제기하였다.
이외에도 한국은 개도국과의 관계에 있어서 정치, 경제적 이익 등을 중시하는 일방적인 국익추구의 입장을 견지해 왔다. 그러나 이제는 개도국을 상호보안적인 동반자로서 고려하는 인식개선이 필요하다. 이러한 측면에서 원조정책은 기존 한국이 대개도국간의 관계에서 국익추구에 집중하면서 발생했던 부작용을 해소하고 이들과의 좀 더 포괄적이고 상호보안적인 협력관계를 구축할 수 있는 외교의 기반으로서 활용되어야 할 필요성을 제기한다.
본 연구는 기존 공여국의 원조정책결정 배경과 운영체계를 한국과 비교하였다. 특히, 각 국가의 정치 ․외교, 경제, 사회 구조적인 특성이 거시적인 측면에서 원조정책에 끼친 영향을 분석했으며, 이를 기반으로 실제로 정책이 구현되는 상황을 분석하였다.
비교대상 국가는 네덜란드와 일본으로 선정하였다. 양 국가들은 개발원조 분야에서 50년 이상의 역사와 축적된 경험을 보유한 전통적인 원조공여국으로서 현재 DAC내의 주요 국가들이다. 네덜란드는 한국과는 지정학적 위치, 역사, 정치, 경제, 사회적인 조건이 상이하지만 경제규모로 볼 때 비교적 분석이 용이하여 비교 대상국가로 선정하였다. 일본은 지정학적인 위치, 역사, 정치, 경제, 사회적인 조건에서 한국과 유사한 측면을 공유하며, 한국의 초기 원조정책의 모델이었다. 따라서 DAC 회원국들 중 원조 운용체계가 한국과 가장 유사하며 이러한 이유로 비교대상 국가로 선정하였다. 한편, 중남미 지역에 대한 사례를 바탕으로 국가별 원조정책이 적용되는 상황을 구체적으로 분석하였다. 일본과 네덜란드는 본 지역에 대한 원조규모를 줄이고 있으나 기존의 협력관계를 유지하기 위해 새로운 형태를 통해 접근하고 있으며, 이러한 사례들은 원조규모가 많지 않은 한국에게 정책적인 시사점을 제시할 수 있다는 생각에서 중남미 지역에 대한 이들 공여국의 정책방향과 운용체계를 연구하였다.
연구의 주요내용은 다음과 같다.
1장에서는 네덜란드 원조정책 결정과정에 영향을 준 요인들을 정치 ․외교적인 측면에서 다자주의 외교정책과 국제법 중시, 경제적인 측면에서 “협의”를 통한 경제발전, 사회적인 측면에서 조합주의와 사회적 파트너십으로 분석하였다. 또한 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 실제 구현되고 있는 운용체계를 살펴보았다.
네덜란드 원조정책의 특징은 ‘선택과 집중’이다. 지원국을 단계별로 분류하고 중점분야를 선정하여 세부적인 기준과 방침을 토대로 원조정책을 집행하고 있다. 중남미 국가와 관련하여, 전체적인 지원규모는 감소추세에 있으나 정책의 전반적인 방향과 운용체계는 그대로 적용되고 있었다. 우선 중점협력국가 5개국을 ①안보와 개발, ②MDGs 달성, ③광범위한 협력관계로의 발전이라는 3가지 동기로 분류하여 단계별로 중점지원 분야를 선정, 지원하고 있었다. 최근 국별 원조정책과 예산지원 그룹(BSG)등 새로운 정책수단의 형태로 원조 효율성을 제고하고 있다.
2장에서 일본 원조정책 결정과정에 영향을 준 요인들을 정치 ‧외교적인 측면에서 전후배상외교와 국제적인 역할론, 경제적인 측면에서 배상전략의 역할과 중요성, 사회적인 측면에서 관료조직과 국가의 역할로 분석하였다. 또한 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 실제 구현되고 있는 운용체계를 살펴보았다. 일본 원조정책의 기본적인 이론은 개도국의 경제적인 자립능력 향상을 통한 경제성장이며, 이렇게 개도국이 경제적인 자립능력을 보유하게 되면 결국에는 빈곤이 완화된다는 것이다. 원조정책은 장기적인 정책 방향을 제시하는 대강(ODA Charter), 중기정책의 방향을 제시하는 중기정책(Mid-term ODA policy), 단기적인 성격의 국별 원조정책으로 구성된다. 최근 정책문서에 의하면, 개발원조는 개발협력과 국제협력의 하위개념으로서 “열린 국익”이라는 일본 외교목표를 추구하기 위한 개념으로 이해되고 있다.
협력 대상국은 광범위하고, 주로 아시아태평양 지역에 위치해 있다. 정책의 핵심은대륙, 소득국가별 차별화 전략이다. 일본은 자국과 지리적으로 가깝고 경제적인 관련성이 높은 아시아 대륙에 대해서는 유상원조와 기술협력을 중심으로, 원거리에 위치해 있고 경제적인 관련성이 적으며 원리금 상환능력이 부족한 아프리카 대륙에 대해서는 무상원조를 중심으로 지원하였다. 소득그룹별로는 최빈국과 기타 저소득국에 대해서 인도적 지원과 무상원조를 중심으로, 하위중소득국과 상위 중소득국에 대해서는 기술협력과 경제 인프라구축을 위한 유상원조 형태로 지원하였다.
원조운용체계 면에서 일본은 다각적인 개혁을 추진하고 있다. 중남미 국가에 대해서는 중미 ‧카리브와 남미로 분류하여 지원하고 있다. 대 중남미에 대한 4가지 주요한 정책수단은 다음과 같다. ①중미인프라통합계획(Puebla-Panama Plan : PPP)과 남미인프라 통합계획(IIRSA)을 통한 인프라 개선, ②풀뿌리 협력, ③남남협력(삼각협력)의 지역‧주제별 확대, ④중미통합기구(SICA) 등 역내통합체를 통한 지원이다. 일본은 지원국가의 수를 줄이는 대신 광역차원에서 전략적인 방법으로 중남미 지역에접근하고 있다.
3장에서는 한국의 국가발전과정에서 원조의 역할과 원조정책방향에 영향을 준 요인들을 정치 ‧외교적인 측면에서 안보외교와 대미관계, 경제적인 측면에서 원조와 경제발전, 사회적인 측면에서 관료조직과 사회구조로 분석하였다. 또한 공여국으로서의 역사는 짧지만, 이러한 정치, 경제, 사회적인 배경을 토대로 구현되어 온 운용체계를 살펴보았다.
한국은 아직까지 원조정책이나 운용체계 면에서 완전히 정착한 단계에 이르지 못하고 있다. 기본적인 정책문서가 부재했으며, 이에 대한 필요성이 제기되어 2010년 1월 25일 국제개발협력기본법이 제정되었다. 운용체계에서 특징적인 점은 1990년대 중반부터 유상원조를 중심으로 전체적인 원조규모가 확대되어 왔다는 것이다. 2002년까지 전체원조 중 유상원조의 비율이 무상원조보다 높았다. 다만 2003년부터 무상원조의 비율이 일시적으로 증가했는데, 이는 정책상의 변화로부터 나타난 현상이 아니었으며 아프가니스탄과 이라크 재건지원, 남아시아의 자연재해 등 특수한 상황에서 비롯된 결과였다.
한국은 원조규모에 비해 지원대상국이 광범위하고 전체적인 원칙 없이 이루어져 온 경향도 보이고 있다. 또한 정치 ․외교적인 현안을 해결하기 위한 방편으로서 대통령의 회동 혹은 정상 회담 시 이루어진 경우도 있었다. 최근 DAC의 권고에 따라 국제개발협력기본법 제정 등 추진시스템 개선, 원조의 질과 효율성 제고, 한국형 모델정립, 국민 참여 확대 등 원조 운용체계를 효과적으로 구축하기 위한 다양한 방안들을 추진 중에 있다.
한국은 중남미 대륙을 중미와 남미로 구분하여 지원하는데, 아직 협력국가에 대한 선정기준이 모호하고, 북한과의 체제경쟁에서 비롯된 소액의 원조를 대부분 국가에게 제공하려던 초기 원조형태로부터 크게 벗어나지 않았다. 향후에는 원조의 목표, 정책방향, 우선순위를 명확히 하려는 노력이 요구된다.
4장에서는 앞에서 분석한 네덜란드, 일본, 한국의 원조정책과 정책결정 배경에 영향을 준 정치, 경제, 사회적인 요소들을 중심으로 각 국가를 북유럽 형, 아시아 형, 과도 형으로 분류하여 그 특성을 비교하였다.
북유럽 형인 네덜란드의 원조정책은 이상적인 요소와 정치적인 동기가 강조된다. 개도국과의 관계는 식민시대의 정책으로부터 비롯되어 네덜란드는 개도국에 대한 역사적, 행정적인 축적된 경험을 가지고 있으며, 원조정책은 이들과의 우호관계를 유지하기 위한 수단으로서 활용되었다.
국가 발전과정은 비교적 점진적으로 장기간에 걸쳐 이루어져 왔고, 정치, 경제, 사회, 문화적인 요소를 동시에 고려하는 ‘발전’의 다면적인 측면이 강조되었다. 경제성장을 추구하는 동시에 복지, 빈곤감소, 민주화, 인권, 정부의 행정능력 강화 등 사회발전을 고려하였다. 국가발전과정은 사회조직 간의 ‘합의’를 상징하는 사회통합 메커니즘을 토대로 이루어졌다. 즉, 정부의 정책결정과정에는 다양한 사회주체간의 합의가 반영되었다.
아시아형인 일본 원조정책은 전후 국가재건 과정과 연관성이 있다. 특히, 원조정책은 배상전략에서 비롯되었고, 자국의 산업 및 무역정책과 연계되어 경제적인 이익을 우선시하는 방향으로 발전하였다. 따라서 정책의 기본방향에는 경제 인프라 지원을 통한 개도국의 자립능력 향상과 이를 통한 빈곤감소가 강조되고 있다.
국가 발전과정은 비교적 급진적으로 이루어졌으며, 정부는 명확한 국가목표 아래 국민의 합의를 도출하고 산업정책을 주도하면서 단 기간 최대한의 양적인 경제성장을 달성하였다. 이와 같이 ‘성장을 통한 분배’와 ‘양적인 성장을 통한 질의 추구’라는 이론을 토대로 경제성장 지향적 국가발전을 우선시함으로써, 인권, 정치 환경개선 등 사회, 문화적인 측면의 발전은 상대적으로 도외시되었다. 그럼에도 불구하고 정부는 1, 2차 오일쇼크와 엔고위기 등의 국가위기 시, 소득배증이라는 명확한 목표와 비전을 제시하며, ‘관민공동대처’라는 국민적인 합의를 도출하였다. 노사관계와 관련하여 패쇄적인 사회구조를 바탕으로 종신고용제와 연공서열제 등 비록 네덜란드와는 다른 방식이었으나, 일본고유의 노사관행을 토대로 국민적 합의를 도출하였다. 이 시기 일본 정책결정 구조는 자민당을 의미하는 정(政)계, 관료를 의미하는 관(官)계, 그리고 대기업 경영자 등 제(濟)계로 이루어진 ‘정관제’시스템으로 설명할 수 있다. 이러한 패쇄적인 정책 결정구조를 토대로 당시의 전반적인 정부정책이 수립되었고, 반면 사회조직과 여론의 참여는 제한될 수밖에 없었다.
과도 형으로 분류된 한국의 원조정책은 아직까지 운용체제 면에서 완전한 정착단계에 이르지 못하고 있다. 그러나 OECD출범 이후, 한국은 수원국의 지위에서 벗어나 공여국으로 전환한 상징적인 유일한 사례이다.
원조수원 역사는 독립, 정부수립, 한국전쟁 후 국가재건, 경제발전과정과 연관성이 있다. 한편, 공여국으로서의 원조정책은 분단과 국내외 냉전의 중심국으로서 안보, 북한과의 체제경쟁이라는 정치적인 동기에서 비롯되었다. 따라서 초기 정책은 안보를 목표로 한 외교정책의 틀 내에서 아프리카 신생 독립국과 비동맹 국가들의 정치적인 지지를 얻기 위한 수단으로 활용되었다.
국가 발전과정은 일본과 유사하다. 선 성장 후 분배론을 바탕으로 단 기간 최대한의 경제성장을 달성하기 위하여 정부주도의 산업정책을 추진해 왔으며, 이러한 과정에서 정치, 인권, 민주화, 사회복지 등 사회발전에 대한 배려는 미흡하였다.
이렇게 공여국으로서 한국의 원조정책은 일본을 모델로 발전해 왔다. 경제발전이 국가의 가장 중요한 목표가 되면서 원조동기도 정치적인 이유에서 경제적인 목적을 우선시하게 되었다. 이상과 같이 한국 원조정책의 기본적인 방향과 운용체계는 일본과 유사하며, 이러한 이유로 한국이 현재 직면하고 있는 현안과제의 대부분은 과거 혹은 현재 일본이 직면하는 문제들이다.
다음은 각 국가 별 국내체제를 토대로 실제 구현되고 있는 정책의 운용체계를 비교하였다.
우선 네덜란드는 국민총소득(GNI) 대비 가장 높은 비율의 원조를 지원하며 협력대상국과 중점지원 분야에 대한 선택과 집중의 원칙을 체계적으로 적용하고 있었다. 또한 협력국가에 대해서는 비교적 균등하게 지원하고 있었다. 반면, 일본과 한국은 협력국가의 수가 광범위하고, 중점협력국을 위주로 편중되게 지원하고 있었다. 특히, 한국은 대부분의 협력국가에게 정치적인 효과를 위한 상징적 수준의 단발성 물자원조와 기술지원을 하는 경우가 많았다. 협력 대상국의 선정과 관련하여 네덜란드는 수원국의 빈곤상황, 국정능력, 인권상황 등 사회발전과 관련된 지표가 활용되고 있으며, 유상 원조 비율이 높은 한국과 일본에게는 수원국의 원리금 상환능력과 부채상황이 중요한 요소로 고려되고 있었다. 중점지원 분야와 관련하여, 네덜란드는 주로 사회, 행정인프라 분야에 지원하고 있으며 수원국의 사회발전과 관련된 정부의 행정능력, 민주화, 교육, 보건 등 장기간 지원이 요구되는 거시적인 성격의 정책분야에 집중하고 있었다.
한편, 일본은 경제 인프라 분야의 최대 공여국이며, 한국은 경제 인프라에 대한 지원 비율이 증가하는 추세이며, 사회, 행정 인프라 분야에 대한 비율은 감소하였다. 네덜란드와 비교할 때 일본과 한국은 건축, 물자공여, 기술전수 등 하드웨어적인 원조형태에 치중했으며, 이러한 양국의 중점지원 부문은 비교적 단기간 내에 결과 혹은 효과가 나타나는 가시성이 뛰어난 분야라고 할 수 있다.
이상과 같이 한국, 일본, 네덜란드는 각기 다른 방식의 국가발전과정을 경험하였다. 다만, 일본과 한국은 정부주도하 단기간 경제발전을 이루었다는 큰 틀에서 공통점을 발견할 수 있다. 이렇게 양국은 정치, 경제, 사회발전을 전제로 점진적인 근대화를 이루었던 구미 선진국들과는 상이한 국가발전 과정을 경험했으며, 이러한 과정에서 형성된 국내체제와 환경이 거시적인 정책방향, 성격, 집행과정에 반영된 것으로 볼 수 있다. 물론 소득수준과 국제사회에서의 역할론 측면에서 일본과 한국은 다른 위치에 있으며, 절대적인 원조규모에서도 큰 차이를 보이고 있다. 또한 양국 원조정책은 배상전략과 북한과의 체제경쟁이라는 다른 정치적인 동기에서 비롯되었다. 그러나 결국 유사한 국가발전과정을 거치면서 한국은 일본의 정책을 모방해 왔다. 따라서 양국은 수원국의 경제성장을 통한 빈곤 감소라는 기본 정책방향을 토대로 다원화된 실시체계, 높은 유상원조 비중, 협력 국에 대한 광역차원의 접근형태, 지원 분야의 성격 및 정책수단 등에서 유사한 방향으로 발전해 왔다. 최근 국제개발협력기본법의 시행, 조직개편, 유 ‧무상부처 통합 등 이원적인 기존체제를 통합하기 위한 한국 내 개혁의 움직임을 본다면, 향후에도 한국은 일본과 유사한 방향으로 발전해 갈 가능성이 높아 보인다.
한편, 일본이 과거 혹은 현재 직면하고 있는 문제들은 동시에 한국에게 현안과제 혹은 향후 대처해야 할 문제이기도 하다. 이러한 점에서 한국은 후발자로서 시행착오를 줄여갈 수 있는 여지가 많고, 원조규모와 정치적인 파급효과가 크지 않은 현 단계에서 개혁을 추진하는 것이 용이할 것으로 보인다.
네덜란드, 일본, 한국의 대 중남미 지역에 대한 정책목표와 방향은 외면적으로 큰 차이점을 발견하기 어렵다. 다만, 한국과 일본은 수원국의 경제성장을 통한 빈곤감소를 강조하는 반면 네덜란드는 정부의 행정능력 강화, 인권, 환경관련 분야에 대한 강조를 통해 수원국의 사회상황을 개선함으로써 빈곤의 원인을 제거한다는 시각으로 접근하고 있다. 중점협력국과 관련하여 네덜란드는 선택과 집중의 원칙에 따라 협력국가를 5개국으로 선정, 지원하고 있으며, 구 식민지였던 수리남을 제외한 그 외 협력국가들과는 경제적인 관련성이 크지 않다.
일본의 대 중남미 정책방향에는 전략적인 측면이 강하게 내포되어 있다. 일본과 중남미 간의 관계에는 경제적인 동기 뿐 아니라 정치, 역사, 사회적 배경이 복합적으로 함축되어 있다. 이러한 이유로 일본은 지원국가의 수를 축소하지 않은 채 대부분의 국가를 광범위하게 지원하는 원칙을 고수하고 있다. 한국은 일본의 경우처럼 대부분의 국가를 광범위하게 지원해 왔으나, 현재 기존의 방식으로부터 벗어나 지원국가를 중점협력국과 일반 협력국으로 분류하여 선택과 집중의 원칙을 적용하기 위해 노력하고 있다.
중점분야와 관련하여, 네덜란드는 협력국가의 상황에 따라 ①MDGs 달성, ②안보와 개발이라는 목표로 구분하여 국가별 세부적인 중점분야를 선정, 지원하고 있으며, 특히 수원국 자체의 국가개발계획이나 빈곤감소 전략이 있는 경우에는 이러한 전략에 우선하여 중점분야를 선정, 지원하고 있다.
최근 네덜란드의 예산지원그룹(BSG)의 경우처럼 다른 공여국과의 협력 체제를 구축하여 니카라과를 지원하는 사례는 원조의 효율을 제고하기 위한 새로운 접근방식으로서 한국에게 시사 하는 바가 크다. 일본은 대 중남미 지역에 대해 지역통합체와 남남협력 등 광역차원의 전략적인 접근형태를 취하고 있으며, 모든 국가와의 협력관계를 유지하려는 기존 원칙을 고수하면서 원조의 효율을 추구하고 있다.
국별 원조계획(Country Assistance Program)과 관련하여, 네덜란드는 현장중심의 운영체계 하에 정책수립, 사업선택, 발굴, 집행 등 실무업무를 주재공관이 주도하며, 시행단계에서 수원국 정부가 참여하고 있다. 네덜란드는 Profile2(안보와 개발)에 속하는 국가를 중심으로 국별 원조계획(다년간 전략계획, MASP)을 수립하고 있다. 현재 중남미 5개국 중 니카라과와 과테말라 등 2개국을 대상으로 본 전략이 수립되어 있다. 네덜란드와 비교할 때 현장중심의 운영체계가 발달하지 못한 일본의 경우, 현장협의체인 ODA 태스크 포스에서 수원국에 대한 기초상황 보고서를 작성하고 있으며, 이를 토대로 일본 국제협력단(JICA)이 국별 원조계획(CAP)을 수립하고 있다. 중남미 협력국가 중에는 니카라과, 볼리비아, 페루 등 3개국을 대상으로 국별 원조계획이 수립되어 있다.
이상과 같이, 본 연구는 한국이 DAC에 가입함에 따라 원조정책에 대해 포괄적이고 심도 있는 개혁을 추진하고 있는 현 단계에서 국제적인 기준을 토대로 한국 원조정책의 동기와 운용체계의 문제점들을 정치, 경제, 사회 구조적인 측면에서 분석했으며, 거시적인 시각에서 향후 한국이 나아가야 할 정책철학과 방향을 고찰하고자 하였다.
또한 자주 논의되고 있는 ‘한국형’원조의 의미를 한국의 일방적인 입장을 제시하는 모델이 아니라 수원국의 고유한 정치, 경제, 사회, 문화적인 맥락을 이해하고 국제사회의 이해관계자들과의 협의를 통한 국별 원조정책의 수립과 이를 통한 집행방식으로서, 수요자와 공급자 간의 상호협력과 호혜를 강조하는 개념으로 정의하였다. 즉, 한국형의 출발은 수원국 상황, 수요 및 한국의 비교우위 분야에 대한 분석을 토대로 국제적인 협력 체제를 구축하는 것으로부터 시작된다. 또한 지금처럼 한국의 과거경제발전 경험과 현재 비교우위 분야를 부각하는 것에서 탈피하여 오히려 국제원조체제에서 발생할 수 있는 새로운 패러다임과의 관련성 혹은 현 정부에서 중점을 두는 육성산업으로서, 전략사업으로 발전할 수 있는 미래 산업분야를 분석함으로써 향후 한국 개발협력 정책의 발전 방향을 제시해야 할 필요성을 제기하였다.
이외에도 한국은 개도국과의 관계에 있어서 정치, 경제적 이익 등을 중시하는 일방적인 국익추구의 입장을 견지해 왔다. 그러나 이제는 개도국을 상호보안적인 동반자로서 고려하는 인식개선이 필요하다. 이러한 측면에서 원조정책은 기존 한국이 대개도국간의 관계에서 국익추구에 집중하면서 발생했던 부작용을 해소하고 이들과의 좀 더 포괄적이고 상호보안적인 협력관계를 구축할 수 있는 외교의 기반으로서 활용되어야 할 필요성을 제기한다.