제1장 서론
1. 연구의 목적
○ 본 연구는 분쟁 및 취약국에 대한 향후 한국의 ODA 정책방향을 모색하고 구체적인 정책방안을 수립하는 것을 목적으로 하며, 이에 필요한 제도적 기반을 제시하고자 함.
○ 분쟁 및 취약국 지원방안은 국제개발협력에서 가장 어려운 과제 중 하나이며, 이에 대해 심도 있는 정책 대안을 마련하는 것이 시급한 과제로 제기되고 있음.
○ 선진 공여국 및 국제개발협력 기구들의 분쟁 및 취약국에 대한 개념정의, 유형분류 및 정책 대상국가 선정 등의 정책논리를 비판적으로 검토하고, 이를 기초로 선진 공여국들의 정책집행 상황을 비판적으로 검토하고자 함.
2. 연구의 범위
○ 분쟁 및 취약국에 대한 학문적 접근을 포함하여 각 국가들의 ODA 공여기구등과 국제기구 등이 제시한 다양한 개념과 이론을 검토하여 분쟁 및 취약국에 대한 이론적 개념을 체계화하고자 함.
○ OECD/DAC의 분쟁 및 취약국 관련 정책기구를 비롯하여 국제기구 및 선진 공여국의 분쟁 및 취약국 개발협력체제 및 지원 상황을 분석하고, OECD/DAC의 분쟁 및 취약국 개발협력 권고사항, INCAF(International Network for Conflict and Fragility)의 정책 아젠다(agenda), 가이드라인, 사후검토 등 일련의 과정을 조사할 것임.
○ 한국적 시각에서 취약성 개념을 도출하고, 분쟁 및 취약국 판단 기준의 타당성을 밝힌 뒤, 다양한 취약성에 기반한 분쟁 및 취약국 지원전략을 제시하기로 함.
3. 연구 전략 및 방법
○ 분쟁 및 취약국에 대한 개념 정의가 정립되지 못한 상태이기 때문에 광범위한 문헌연구를 실시하고, 빈곤감소, 환경, 성평등, MDGs, 거버넌스 등 분쟁 및 취약국 지원전략과 연계될 수 있는 이슈들에 대한 이론적 논의와 국내외 원조추진현황 및 관련 제도를 검토함.
○ 문헌조사와 함께 국제개발협력, 취약국(Fragile State), MDGs, 거버넌스 등의 관련 국내외 전문가 및 이해관계자에 대한 인터뷰를 실시함.
제2장 분쟁 및 취약국에 대한 논의 및 유형
1. 분쟁 및 취약국의 등장 배경과 개념 도입의 필요성
○ 빈곤인구의 대부분이 분쟁 및 취약국에서 살고 있기 때문에 분쟁 및 취약국가는 국제사회의 빈곤을 유지 ․심화시키는 원인으로 지적되고 있음. 국제사회가 분쟁 및 취약국에 관심을 갖게 된 또 다른 이유로 경제적 문제 외에 정치적 불안정이 있음. 분쟁 및 취약국에서 발생하는 폭력분쟁과 조직적인 범죄 등 정치적 갈등이 국제사회의 안전을 위협하는 불안요소로 인식되는 것임. 이러한 불안정성은 지역적 ․국제적 파급효과를 지니기 때문에 국제사회는 이를 공동의 문제로 인식하고 분쟁 및 취약국의 경제, 정치적 안정을 도모하기 위해 다양한 지원을 하고 있음.
○ 분쟁 및 취약국은 그 원인이 정치, 경제, 안보 측면에서 다양하고 원조 대상과 규모도 변동성이 크기 때문에 원조 효과성을 높이기 위해서는 구체적인 이해가 필요함.
○ 본 연구에서는 국제사회에서 우선시되는 원조 분야로 등장한 분쟁 및 취약국에 대하여 그 동안의 연구를 바탕으로 새로운 분석틀을 제시하고 분쟁 및 취약국 원조의 도입 필요성을 논리적으로 제공하고자 함.
2. 취약성에 대한 이론적 논의와 분쟁 및 취약국의 정의
○ 국제기구를 중심으로 분쟁 및 취약국에 대한 정책적 관심이 증가한 것은 MDGs와의 관련성 때문임. MDGs 달성에 대한 회의적인 전망의 원인으로 분쟁 및 취약국이 중요한 요인으로 지적됨. 대부분의 분쟁 및 취약국가에서 MDGs의 목표인 빈곤퇴치, 유아 사망률 감소, 모자보건, 초등교육 등의 목표가 달성되기 어려울 것으로 전망되기 때문이다
○ 선행연구에서 분쟁 및 취약국을 정의하고 있는 주요 개념으로는, 국가의 기능, 기본적 공공서비스의 제공 능력과 역량, 정권의 권위 및 정당성, 폭력과 분쟁 및 위기, 빈곤감소를 위한 정부의 의지 등이 있음.
○ 본 연구에서의 분쟁 및 취약국이란 정치적으로 정권의 권위와 정당성이 부족하며, 국가행정적으로 기본적인 공공서비스를 제공할 능력과 의지가 미흡하고, 내부적인 폭력과 외부적인 위기상황에 의해 안전이 보장되지 않은 국가로 정의함.
3. 분쟁 및 취약국 선정기준 및 유형
○ 취약성의 원인을 이해하고 분쟁 및 취약국 선정과 유형을 분류함으로써 분쟁 및 취약국에 대한 한국 ODA의 효율적인 원조 방안의 기틀을 마련하고자 함.
○ 취약성을 정치, 국가행정, 안전 측면에서 나누어 보고 이들 세 가지 범주를 구성하는 두 가지 하위지표를 제시하고 있음. 이를 통해 분쟁 및 취약국의 독특한 취약성 구조를 살펴볼 수 있음.
•정치 (politics)
권위(authority)는 국가가 정책을 집행하면서 국민에게 행사하는 것이며, 정당성(legitimacy)은 그 과정에서 국민이 국가에게 부여하는 것을 의미함.
•국가행정 (governance)
능력(capacity)은 국가가 국민에게 공적 서비스와 복지를 제공할 수 있는 능력을 갖고 있는가를 측정하고, 의지(willingness)는 빈곤의 감소에 대한 약속 또는 의무와 관련된 공약(commitment)과 한 국가 내에서 모든 인구와 사회적 집단을 위한 빈곤 감소와 개발과 관련된 포괄성(inclusiveness)을 의미함.
•안전 (Security)
안전 차원은 외부적 위기(crisis)와 내부적 폭력(violence)으로 구성됨.
○ 정치적 측면의 취약성이 높은 국가는 아프가니스탄(Afghanistan), 이라크(Iraq), 수단(Sudan) 등이며, 국가행정 측면에서는 소말리아(Somalia), 차드(Chad), 에티오피아(Ethiopia)가, 안보 측면에서는 이라크(Iraq), 소말리아(Somalia), 아프가니스탄(Afghanistan)에서 취약성이 높게 나타남. 각 범주별 상위 10개국에 모두 포함된 국가는 아프가니스탄(Afghanistan), 수단(Sudan), 소말리아(Somalia), 콩고(DRC) 4개국이며 이들은 고도 취약국이라 할 수 있음.
제3장 INCAF와 국제사회의 분쟁 및 취약국 지원원칙
1. 분쟁 및 취약성에 관한 국제네트워크: OECD/DAC, INCAF
○ 국제사회는 분쟁 및 취약국가에 대한 원조 효과성을 높이기 위한 방안들을 마련하고자 노력하고 있음. OECD/DAC은 INCAF(International Network on Conflict and Fragility)라는 네트워크를 구성하여, 분쟁 및 취약국 원조에 있어서 통합적 접근방법을 기반으로, 원조 국가들 간의 국제적 협력을 촉진시키고 분쟁 및 취약국 지원을 위한 가이드라인을 제시해 주는 역할을 하고 있음.
○ 개별 국가들은 INCAF의 원칙 및 가이드라인을 바탕으로 구체적인 지원원칙 및 전략들을 마련하고 있음.
○ INCAF의 주요 지원전략으로 ① ‘취약국가와 취약상황에 대한 국제사회의 모범적인 개입원칙’의 실천, ② Whole of Government 접근방법 추구 등이 있음.
2. 국제사회의 분쟁 및 취약국 지원원칙
○ 국제사회의 분쟁 및 취약국을 위한 지원원칙은 분쟁 및 취약성 관점에서 ‘분쟁단계에 따른 취약국 지원 가이드라인(1997)’과 ‘분쟁방지를 위한 가이드라인(2001)’, ‘취약국가와 취약상황에 대한 국제사회의 모범적인 개입원칙(2007)’으로 구체화되어 나타나고 있음.
제4장 선진 원조기관의 분쟁 및 취약국 지원체계와 지원전략
1. 분쟁 및 취약국 지원 선진 원조기관 현황
① 영국 국제개발부: DFID(Department for International Development)
② 캐나다 국제개발청: CIDA(Canadian International Development Agency)
③ 아시아개발은행: ADB(Asian Development Bank)
④ 국제개발협회: IDA(International Development Association)
⑤ 미국 국제개발청: USAID(United States Agency for International Development)
2. 선진 원조기관의 분쟁 및 취약국 지원체계와 의사결정구조
○ DFID는 공식적인 별도의 분쟁 및 취약국 전담기구를 구성하거나 운영하고 있지 않음. 하지만 DFID 내에 GSDG(Governance and Social Development Group)는 분쟁 및 취약국, 평등과 인권, 빈곤과 이주 문제를 담당하는 팀으로 이루어져 있으며, 그 가운데 Fragility and Development Team이 분쟁 및 취약국 지원을 담당하고 있음.
○ 영국의 분쟁 및 취약국 관련 조직 및 의사결정체제에 있어서 가장 중요한 부분은 안정화 기구(SU: Stabilisation Unit)의 존재임. 영국의 안정화 기구(SU)는 국제개발부(DFID), 외무부(FCO), 국방부(MOD) 등 3개 조직이 공동으로 원조 지원을 결정하는 의사 조정기구임.
○ CIDA는 분쟁 및 취약국을 지원하는 ‘특별한 조직(special organization)’을 가지고 있지 않지만, ‘취약국가와 위기에 처한 공동체(fragile countries and crisisaffected communities)’로 불리는 프로그램 활동을 가지고 있음. 또한 캐나다정부는 2005년 9월 국제적인 위기에 빠르고 효과적으로 대응하기 위해 외교통상부(DFAIT: Department of Foreign Affairs and International Trade) 내에 안정화와 국가재건(START) 업무를 담당하는 태스크 포스를 구성함. START는 갈등이나 자연재해와 관련된 복잡한 위기를 포함하여 캐나다의 지원을 필요로 하는 국제적 수요가 증가하면서 이를 돕고자 함.
○ ADB는 분쟁 및 취약국을 위한 독립된 부서나 의사결정체제를 따로 두지는 않으며, 전체적인 원조지원정책을 수행함에 있어서 분쟁 및 취약국에 관한 프로그램 혹은 정책은 해당 국가나 지역을 담당하는 부서가 국제원조정책의 일환으로 동일하게 집행해 나가고 있음.
○ USAID는 분쟁 및 취약국 지원을 위한 별도의 추진체계나 전담조직을 구성하고 있지 않음. 다만 기능 사무국내에 민주주의 및 분쟁방지를 위한 부서에서 분쟁 및 취약국을 주로 담당하고 있을 것으로 여겨지며, 사무국 외에 아래에서 제시된 독립사무소들 중 Office of Security(SEC)에서도 분쟁 및 취약국을 함께 다루고 있는 것으로 보여짐.
3. 선진 원조기관의 주요 지원전략
○ DFID가 가장 강조하고 있는 분쟁 및 취약국 지원원칙은 국가체제구축(statebuilding)과 평화구축(peacebuilding)이며, 이는 반드시 함께 수행되어져야 한다고 봄. 분쟁과 갈등은 국가체제구축을 무너뜨리므로, 평화 유지 없이는 국가체제가 구축될 수 없기 때문임.
○ CIDA는 지금까지의 경험과 국제적인 원칙에 기반하여 CIDA의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 기초가 될 수 있는 보다 구체적인 원칙과 전략들을 제시해 놓은 내부 가이드(An Internal Guide for Effective Development Cooperation in Fragile States, 2008)와 운영 가이드라인(CIDA Operational Guidelines for Program management in Acutely Fragile States and Conflict-Affected Situation, 2009)을 마련해 놓았음.
○ ADB는 취약 상황의 과제들에 대응하기 위하여 ADB의 ‘Strategy 2010’을 마련하였는데, ADB의 장기 전략틀 2008-2020(Strategy 2010)은 특히 취약성과 분쟁 후 상황들에 초점을 맞추고 있음.
○ World Bank는 분쟁 및 취약국가를 4가지 유형(① 분쟁 후 국가들, ② 재참여 및 호전되고 있는 국가들, ③ 상황 악화 국가들, ④ 장기적 고착상태)으로 구분하여 각각에 대한 상황과 필요에 따라 접근하고 있음.
○ 미국은 대외원조정책을 자국의 안보로부터 거의 분리하지 않고, 외국의 취약성을 국내적 관심과 명시적으로 연결시키고 있음. USAID의 업무는 미국 안보 목적의 지원에 의하여 부분적으로 정당화되어 오고 있음.
4. 선진 원조기관 분쟁 및 취약국 지원전략에 대한 비판적 평가: 아프가니스탄 사례에 있어서 ‘do no harm’을 중심으로
○ 아프가니스탄의 사례를 바탕으로 선진 원조기관들의 시행착오 과정을 살펴봄으로써, 우리나라가 분쟁 및 취약국에 대한 원조를 실시함에 있어서 파트너 국가들에게 해를 끼치지 않으면서(do no harm) 원조 효과성을 극대화하기 위한 방안들을 알아보고자 함.
○ 공여국들이 원조를 수행함에 있어서 ‘do no harm’을 지켜나가기 위해서는 분쟁 및 취약국의 역사와 문화적 맥락을 보다 더 잘 이해할 필요가 있으며, 지키기 어렵고 비현실적인 기대를 야기할 수 있는 비현실적인 프로젝트의 착수를 피해야 함.
○ 중앙정부와 지방정부의 거버넌스 역량을 파악하고 지방정부 거버넌스 역량을 향상시킬 수 있는 방안을 모색하여야 함. 또한, 자신들의 원조 아젠다(agenda)에 있어서 조화와 조정을 지속적으로 시도해 나가야 함.
○ 하지만 개념적으로 모든 원조는 정치적 개입(intervention)이며, 수원국에 도움을 주기 위한 원조가 오히려 해당 국가에 해를 입히는 결과를 초래할 위험이 존재함. 따라서 이를 최소화하기 위해서는 수원국의 정치를 충분히 이해하고 그 맥락에서 개입(intervention)하지 않도록 해야 함.
5. 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 시사점
○ 우리나라도 분쟁 및 취약국 지원에 있어서는 INCAF의 원칙을 바탕으로 전략을 수립하고 지원해 나가야 할 것임. 다만 우리나라가 실질적으로 분쟁 및 취약국에 대해 지원하고 있거나 지원하고자 하는 분야와 밀접한 요인들을 우리의 주요분쟁 및 취약국 지원원칙으로 부각시키고 관련 전략들을 수립할 필요가 있음.
○ 분쟁 및 취약국가 전담기관이 필요한가에 관한 부분에도 공식적인 상설기구를 설립하는 것 보다는 지역별 담당부서에서 분쟁 및 취약국가를 함께 다루면서 DFID와 같이 별도의 팀을 구성하여 이를 지원하도록 하는 것이 우리나라의 분쟁 및 취약국 지원환경과 조직효율성에 부합하는 것으로 여겨짐.
○ 한국도 분쟁 및 취약국가 문제를 통합 ․조정할 수 있는 조정기구가 필요하며, 현재로써는 국무총리실 국제개발협력위원회내의 취약국가위원회가 제 역할을 할 수 있는 방안이 요구됨.
제5장 분쟁 및 취약국 지원체제 및 사업 현황
1. 한국의 개발협력체계 현황
○ 우리나라의 국제개발협력 추진체계 상에는 분쟁 및 취약국 지원을 위한 공식직인 지원체계는 부재한 상황임. 다만 최근의 이라크, 아프가니스탄에 대한 원조결정 등과 같이 국가의 외교안보적 사안이 국제개발협력과 연계되는 경우가 발생하는데, 이러한 의사결정 역시 국제개발협력 추진체계가 아닌 국가안전보장회의, 외교안보정책조정회의 등을 통하여 이루어지고 있음.
○ 한국의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 의사결정체제는 대통령을 포함한 최고정책결정권자에 의해 분쟁 및 취약국에 대한 지원이 결정된 이후, 이에 대한 구체적인 집행과정에서야 분쟁 및 취약국에 대한 사안이 국제개발협력 추진체계에서 논의되는 구조임.
○ 국제개발협력 추진체계 내에서 정책의 심의 ․조정 기능을 지원하는 국무총리실은 분쟁과 관련된 국가안보 문제에 관여하지 않으며, 아프가니스탄과 같은 비정기적인 지원 사업 및 예측불가능한 사업에 대해서는 예비비 또는 추가예산편성을 통해 지원하고 있음. 또한 분쟁 이외의 취약국에 대한 공식적인 의사결정 및 추진체계 역시 부재한 상황임.
2. 한국국제협력단(KOICA)의 분쟁 및 취약국 지원사업 현황
○ 한국국제협력단(KOICA)의 다양한 지원사업 가운데 명시적으로 분쟁 및 취약국에 대한 지원을 체계적으로 추진해 오지는 않았지만, 분쟁 후 국가의 재건을 지원하는 사업 등은 그 성격상 분쟁 및 취약국가 지원정책과 매우 유사함. 따라서 한국국제협력단의 대이라크 및 아프가니스탄 재건복구 지원사업 등은 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원 현황으로 파악될 수 있음.
○ 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원 현황을 분석하기 위해서는 한국국제협력단이 지원했던 국가들 가운데 분쟁 및 취약국을 분류하는 작업이 선행되어야함. 이를 위해 본 연구에서는 2008년 현재 한국국제협력단의 일반 및 중점 협력대상국 56개 국가를 대상으로 본 연구의 분쟁 및 취약국 목록, 국제원조사회 및 원조기관 등의 분쟁 및 취약국 목록 등을 감안하여 총 15개의 분쟁 및 취약국을 선별하였음.
○ 분석 대상 기준인 2008년도 한국국제협력단의 중점 및 일반협력국은 아시아 16개국, 아프리카 18개국, 중남미 11개국, 중동 5개국, 동구 및 CIS 6개국 등 총 56개국임. 이 가운데 본 연구의 분쟁 및 취약국 선정기준에 따른 취약국 및 기타 지표와의 일치 여부를 비교한 결과 총 15개국을 분쟁 및 취약국으로 볼 수 있으며, 이들 국가에 대한 한국국제협력단의 지원 현황을 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원현황으로 분석할 수 있음.
제6장 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원전략과 지원방안
1. 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원원칙과 국제사회에서의 주체적 역할 확보방안
○ INCAF가 제시하는 원칙은 수년간에 걸친 선진 원조기관들의 분쟁 및 취약국 원조 경험과 교훈을 담고 있을 뿐만 아니라 분쟁 및 취약국 원조 효과성 향상을 위한 국제 원조공동체의 합의된 약속임. 그러므로 우리나라도 분쟁 및 취약국 지원에 있어서 INCAF의 원칙을 바탕으로 전략을 수립하고 지원해 나가야 할 것임.
○ 우리나라도 INCAF를 중심으로 진행되고 있는 국제 대화(international dialogue)에 적극적으로 참여해야 함.
○ 나아가 우리나라가 실질적으로 분쟁 및 취약국에 대해 지원하고 있거나 지원하고자 하는 분야와 밀접한 요인들을 우리의 주요 분쟁 및 취약국 지원원칙으로 부각시키고 관련 전략들을 수립하여야 함.
2. 분쟁 및 취약국 지원전략 구축 방안
○ OECD/DAC는 분쟁 및 취약국에 대한 대응전략으로 다음의 3가지 원칙을 제시하고 있음. 첫째, 분쟁 및 취약국에 대한 지속적인 개발협력활동을 할 것. 둘째, 원조 제공을 빈곤감축에 기여할 수 있는 변화를 촉진하는데 집중할 것. 셋째, 공여자자들 간에도 지원사업을 조정하여 정책들 간의 조화 정도를 제고할 것 등임.
3. 분쟁 및 취약국 지원을 위한 거버넌스 재설계 방안
○ 우리 정부 역시 분쟁 및 취약국에 대한 지원을 위해 별도의 긴급 자금을 운영하는 것이 필요함. 특히 긴급한 자연재해나 분쟁으로 취약성이 발생할 경우 신속하게 지원하기 위한 수단이 절대적으로 필요하므로 별도의 개발협력기금(emergency fund)을 신설하여 이를 국제개발협력위원회가 관리 ․운영토록 하는 방안을 마련할 시점이 되었음.
○ 별도의 분쟁 및 취약국 전담조직을 공식적으로 설치 ․운영하는 것보다는 지역별 담당부서에서 분쟁 및 취약국가를 함께 다루면서 DFID의 사례에서와 같이 분쟁 및 취약성에 관한 팀(Conflict and Fragility Team)을 구성하여 취약국 지원을 담당하도록 하는 것이 현실적인 대안으로 판단됨.
○ 분쟁 및 취약국 지원을 위한 정책이 외교안보 사안과 개발협력 사안 간에 범정부 차원에서 상호 조화되고 합리적으로 조정되기 위해서는 국제개발협력위원회와 외교안보정책조정회의 간에 실질적인 협의와 정보 공유 및 교환, 정책심의 ․조정을 수행할 별도의 기구가 필요함.
○ 이를 위해 국제개발협력위원회 산하의 국제개발협력 실무위원회와 외교안보정책조정회의 산하의 외교안보정책 실무조정회의의 구성원을 위주로 분쟁 및 취약국 조정회의를 설치하는 방안을 검토할 필요가 있음.
1. 연구의 목적
○ 본 연구는 분쟁 및 취약국에 대한 향후 한국의 ODA 정책방향을 모색하고 구체적인 정책방안을 수립하는 것을 목적으로 하며, 이에 필요한 제도적 기반을 제시하고자 함.
○ 분쟁 및 취약국 지원방안은 국제개발협력에서 가장 어려운 과제 중 하나이며, 이에 대해 심도 있는 정책 대안을 마련하는 것이 시급한 과제로 제기되고 있음.
○ 선진 공여국 및 국제개발협력 기구들의 분쟁 및 취약국에 대한 개념정의, 유형분류 및 정책 대상국가 선정 등의 정책논리를 비판적으로 검토하고, 이를 기초로 선진 공여국들의 정책집행 상황을 비판적으로 검토하고자 함.
2. 연구의 범위
○ 분쟁 및 취약국에 대한 학문적 접근을 포함하여 각 국가들의 ODA 공여기구등과 국제기구 등이 제시한 다양한 개념과 이론을 검토하여 분쟁 및 취약국에 대한 이론적 개념을 체계화하고자 함.
○ OECD/DAC의 분쟁 및 취약국 관련 정책기구를 비롯하여 국제기구 및 선진 공여국의 분쟁 및 취약국 개발협력체제 및 지원 상황을 분석하고, OECD/DAC의 분쟁 및 취약국 개발협력 권고사항, INCAF(International Network for Conflict and Fragility)의 정책 아젠다(agenda), 가이드라인, 사후검토 등 일련의 과정을 조사할 것임.
○ 한국적 시각에서 취약성 개념을 도출하고, 분쟁 및 취약국 판단 기준의 타당성을 밝힌 뒤, 다양한 취약성에 기반한 분쟁 및 취약국 지원전략을 제시하기로 함.
3. 연구 전략 및 방법
○ 분쟁 및 취약국에 대한 개념 정의가 정립되지 못한 상태이기 때문에 광범위한 문헌연구를 실시하고, 빈곤감소, 환경, 성평등, MDGs, 거버넌스 등 분쟁 및 취약국 지원전략과 연계될 수 있는 이슈들에 대한 이론적 논의와 국내외 원조추진현황 및 관련 제도를 검토함.
○ 문헌조사와 함께 국제개발협력, 취약국(Fragile State), MDGs, 거버넌스 등의 관련 국내외 전문가 및 이해관계자에 대한 인터뷰를 실시함.
제2장 분쟁 및 취약국에 대한 논의 및 유형
1. 분쟁 및 취약국의 등장 배경과 개념 도입의 필요성
○ 빈곤인구의 대부분이 분쟁 및 취약국에서 살고 있기 때문에 분쟁 및 취약국가는 국제사회의 빈곤을 유지 ․심화시키는 원인으로 지적되고 있음. 국제사회가 분쟁 및 취약국에 관심을 갖게 된 또 다른 이유로 경제적 문제 외에 정치적 불안정이 있음. 분쟁 및 취약국에서 발생하는 폭력분쟁과 조직적인 범죄 등 정치적 갈등이 국제사회의 안전을 위협하는 불안요소로 인식되는 것임. 이러한 불안정성은 지역적 ․국제적 파급효과를 지니기 때문에 국제사회는 이를 공동의 문제로 인식하고 분쟁 및 취약국의 경제, 정치적 안정을 도모하기 위해 다양한 지원을 하고 있음.
○ 분쟁 및 취약국은 그 원인이 정치, 경제, 안보 측면에서 다양하고 원조 대상과 규모도 변동성이 크기 때문에 원조 효과성을 높이기 위해서는 구체적인 이해가 필요함.
○ 본 연구에서는 국제사회에서 우선시되는 원조 분야로 등장한 분쟁 및 취약국에 대하여 그 동안의 연구를 바탕으로 새로운 분석틀을 제시하고 분쟁 및 취약국 원조의 도입 필요성을 논리적으로 제공하고자 함.
2. 취약성에 대한 이론적 논의와 분쟁 및 취약국의 정의
○ 국제기구를 중심으로 분쟁 및 취약국에 대한 정책적 관심이 증가한 것은 MDGs와의 관련성 때문임. MDGs 달성에 대한 회의적인 전망의 원인으로 분쟁 및 취약국이 중요한 요인으로 지적됨. 대부분의 분쟁 및 취약국가에서 MDGs의 목표인 빈곤퇴치, 유아 사망률 감소, 모자보건, 초등교육 등의 목표가 달성되기 어려울 것으로 전망되기 때문이다
○ 선행연구에서 분쟁 및 취약국을 정의하고 있는 주요 개념으로는, 국가의 기능, 기본적 공공서비스의 제공 능력과 역량, 정권의 권위 및 정당성, 폭력과 분쟁 및 위기, 빈곤감소를 위한 정부의 의지 등이 있음.
○ 본 연구에서의 분쟁 및 취약국이란 정치적으로 정권의 권위와 정당성이 부족하며, 국가행정적으로 기본적인 공공서비스를 제공할 능력과 의지가 미흡하고, 내부적인 폭력과 외부적인 위기상황에 의해 안전이 보장되지 않은 국가로 정의함.
3. 분쟁 및 취약국 선정기준 및 유형
○ 취약성의 원인을 이해하고 분쟁 및 취약국 선정과 유형을 분류함으로써 분쟁 및 취약국에 대한 한국 ODA의 효율적인 원조 방안의 기틀을 마련하고자 함.
○ 취약성을 정치, 국가행정, 안전 측면에서 나누어 보고 이들 세 가지 범주를 구성하는 두 가지 하위지표를 제시하고 있음. 이를 통해 분쟁 및 취약국의 독특한 취약성 구조를 살펴볼 수 있음.
•정치 (politics)
권위(authority)는 국가가 정책을 집행하면서 국민에게 행사하는 것이며, 정당성(legitimacy)은 그 과정에서 국민이 국가에게 부여하는 것을 의미함.
•국가행정 (governance)
능력(capacity)은 국가가 국민에게 공적 서비스와 복지를 제공할 수 있는 능력을 갖고 있는가를 측정하고, 의지(willingness)는 빈곤의 감소에 대한 약속 또는 의무와 관련된 공약(commitment)과 한 국가 내에서 모든 인구와 사회적 집단을 위한 빈곤 감소와 개발과 관련된 포괄성(inclusiveness)을 의미함.
•안전 (Security)
안전 차원은 외부적 위기(crisis)와 내부적 폭력(violence)으로 구성됨.
○ 정치적 측면의 취약성이 높은 국가는 아프가니스탄(Afghanistan), 이라크(Iraq), 수단(Sudan) 등이며, 국가행정 측면에서는 소말리아(Somalia), 차드(Chad), 에티오피아(Ethiopia)가, 안보 측면에서는 이라크(Iraq), 소말리아(Somalia), 아프가니스탄(Afghanistan)에서 취약성이 높게 나타남. 각 범주별 상위 10개국에 모두 포함된 국가는 아프가니스탄(Afghanistan), 수단(Sudan), 소말리아(Somalia), 콩고(DRC) 4개국이며 이들은 고도 취약국이라 할 수 있음.
제3장 INCAF와 국제사회의 분쟁 및 취약국 지원원칙
1. 분쟁 및 취약성에 관한 국제네트워크: OECD/DAC, INCAF
○ 국제사회는 분쟁 및 취약국가에 대한 원조 효과성을 높이기 위한 방안들을 마련하고자 노력하고 있음. OECD/DAC은 INCAF(International Network on Conflict and Fragility)라는 네트워크를 구성하여, 분쟁 및 취약국 원조에 있어서 통합적 접근방법을 기반으로, 원조 국가들 간의 국제적 협력을 촉진시키고 분쟁 및 취약국 지원을 위한 가이드라인을 제시해 주는 역할을 하고 있음.
○ 개별 국가들은 INCAF의 원칙 및 가이드라인을 바탕으로 구체적인 지원원칙 및 전략들을 마련하고 있음.
○ INCAF의 주요 지원전략으로 ① ‘취약국가와 취약상황에 대한 국제사회의 모범적인 개입원칙’의 실천, ② Whole of Government 접근방법 추구 등이 있음.
2. 국제사회의 분쟁 및 취약국 지원원칙
○ 국제사회의 분쟁 및 취약국을 위한 지원원칙은 분쟁 및 취약성 관점에서 ‘분쟁단계에 따른 취약국 지원 가이드라인(1997)’과 ‘분쟁방지를 위한 가이드라인(2001)’, ‘취약국가와 취약상황에 대한 국제사회의 모범적인 개입원칙(2007)’으로 구체화되어 나타나고 있음.
제4장 선진 원조기관의 분쟁 및 취약국 지원체계와 지원전략
1. 분쟁 및 취약국 지원 선진 원조기관 현황
① 영국 국제개발부: DFID(Department for International Development)
② 캐나다 국제개발청: CIDA(Canadian International Development Agency)
③ 아시아개발은행: ADB(Asian Development Bank)
④ 국제개발협회: IDA(International Development Association)
⑤ 미국 국제개발청: USAID(United States Agency for International Development)
2. 선진 원조기관의 분쟁 및 취약국 지원체계와 의사결정구조
○ DFID는 공식적인 별도의 분쟁 및 취약국 전담기구를 구성하거나 운영하고 있지 않음. 하지만 DFID 내에 GSDG(Governance and Social Development Group)는 분쟁 및 취약국, 평등과 인권, 빈곤과 이주 문제를 담당하는 팀으로 이루어져 있으며, 그 가운데 Fragility and Development Team이 분쟁 및 취약국 지원을 담당하고 있음.
○ 영국의 분쟁 및 취약국 관련 조직 및 의사결정체제에 있어서 가장 중요한 부분은 안정화 기구(SU: Stabilisation Unit)의 존재임. 영국의 안정화 기구(SU)는 국제개발부(DFID), 외무부(FCO), 국방부(MOD) 등 3개 조직이 공동으로 원조 지원을 결정하는 의사 조정기구임.
○ CIDA는 분쟁 및 취약국을 지원하는 ‘특별한 조직(special organization)’을 가지고 있지 않지만, ‘취약국가와 위기에 처한 공동체(fragile countries and crisisaffected communities)’로 불리는 프로그램 활동을 가지고 있음. 또한 캐나다정부는 2005년 9월 국제적인 위기에 빠르고 효과적으로 대응하기 위해 외교통상부(DFAIT: Department of Foreign Affairs and International Trade) 내에 안정화와 국가재건(START) 업무를 담당하는 태스크 포스를 구성함. START는 갈등이나 자연재해와 관련된 복잡한 위기를 포함하여 캐나다의 지원을 필요로 하는 국제적 수요가 증가하면서 이를 돕고자 함.
○ ADB는 분쟁 및 취약국을 위한 독립된 부서나 의사결정체제를 따로 두지는 않으며, 전체적인 원조지원정책을 수행함에 있어서 분쟁 및 취약국에 관한 프로그램 혹은 정책은 해당 국가나 지역을 담당하는 부서가 국제원조정책의 일환으로 동일하게 집행해 나가고 있음.
○ USAID는 분쟁 및 취약국 지원을 위한 별도의 추진체계나 전담조직을 구성하고 있지 않음. 다만 기능 사무국내에 민주주의 및 분쟁방지를 위한 부서에서 분쟁 및 취약국을 주로 담당하고 있을 것으로 여겨지며, 사무국 외에 아래에서 제시된 독립사무소들 중 Office of Security(SEC)에서도 분쟁 및 취약국을 함께 다루고 있는 것으로 보여짐.
3. 선진 원조기관의 주요 지원전략
○ DFID가 가장 강조하고 있는 분쟁 및 취약국 지원원칙은 국가체제구축(statebuilding)과 평화구축(peacebuilding)이며, 이는 반드시 함께 수행되어져야 한다고 봄. 분쟁과 갈등은 국가체제구축을 무너뜨리므로, 평화 유지 없이는 국가체제가 구축될 수 없기 때문임.
○ CIDA는 지금까지의 경험과 국제적인 원칙에 기반하여 CIDA의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 기초가 될 수 있는 보다 구체적인 원칙과 전략들을 제시해 놓은 내부 가이드(An Internal Guide for Effective Development Cooperation in Fragile States, 2008)와 운영 가이드라인(CIDA Operational Guidelines for Program management in Acutely Fragile States and Conflict-Affected Situation, 2009)을 마련해 놓았음.
○ ADB는 취약 상황의 과제들에 대응하기 위하여 ADB의 ‘Strategy 2010’을 마련하였는데, ADB의 장기 전략틀 2008-2020(Strategy 2010)은 특히 취약성과 분쟁 후 상황들에 초점을 맞추고 있음.
○ World Bank는 분쟁 및 취약국가를 4가지 유형(① 분쟁 후 국가들, ② 재참여 및 호전되고 있는 국가들, ③ 상황 악화 국가들, ④ 장기적 고착상태)으로 구분하여 각각에 대한 상황과 필요에 따라 접근하고 있음.
○ 미국은 대외원조정책을 자국의 안보로부터 거의 분리하지 않고, 외국의 취약성을 국내적 관심과 명시적으로 연결시키고 있음. USAID의 업무는 미국 안보 목적의 지원에 의하여 부분적으로 정당화되어 오고 있음.
4. 선진 원조기관 분쟁 및 취약국 지원전략에 대한 비판적 평가: 아프가니스탄 사례에 있어서 ‘do no harm’을 중심으로
○ 아프가니스탄의 사례를 바탕으로 선진 원조기관들의 시행착오 과정을 살펴봄으로써, 우리나라가 분쟁 및 취약국에 대한 원조를 실시함에 있어서 파트너 국가들에게 해를 끼치지 않으면서(do no harm) 원조 효과성을 극대화하기 위한 방안들을 알아보고자 함.
○ 공여국들이 원조를 수행함에 있어서 ‘do no harm’을 지켜나가기 위해서는 분쟁 및 취약국의 역사와 문화적 맥락을 보다 더 잘 이해할 필요가 있으며, 지키기 어렵고 비현실적인 기대를 야기할 수 있는 비현실적인 프로젝트의 착수를 피해야 함.
○ 중앙정부와 지방정부의 거버넌스 역량을 파악하고 지방정부 거버넌스 역량을 향상시킬 수 있는 방안을 모색하여야 함. 또한, 자신들의 원조 아젠다(agenda)에 있어서 조화와 조정을 지속적으로 시도해 나가야 함.
○ 하지만 개념적으로 모든 원조는 정치적 개입(intervention)이며, 수원국에 도움을 주기 위한 원조가 오히려 해당 국가에 해를 입히는 결과를 초래할 위험이 존재함. 따라서 이를 최소화하기 위해서는 수원국의 정치를 충분히 이해하고 그 맥락에서 개입(intervention)하지 않도록 해야 함.
5. 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 시사점
○ 우리나라도 분쟁 및 취약국 지원에 있어서는 INCAF의 원칙을 바탕으로 전략을 수립하고 지원해 나가야 할 것임. 다만 우리나라가 실질적으로 분쟁 및 취약국에 대해 지원하고 있거나 지원하고자 하는 분야와 밀접한 요인들을 우리의 주요분쟁 및 취약국 지원원칙으로 부각시키고 관련 전략들을 수립할 필요가 있음.
○ 분쟁 및 취약국가 전담기관이 필요한가에 관한 부분에도 공식적인 상설기구를 설립하는 것 보다는 지역별 담당부서에서 분쟁 및 취약국가를 함께 다루면서 DFID와 같이 별도의 팀을 구성하여 이를 지원하도록 하는 것이 우리나라의 분쟁 및 취약국 지원환경과 조직효율성에 부합하는 것으로 여겨짐.
○ 한국도 분쟁 및 취약국가 문제를 통합 ․조정할 수 있는 조정기구가 필요하며, 현재로써는 국무총리실 국제개발협력위원회내의 취약국가위원회가 제 역할을 할 수 있는 방안이 요구됨.
제5장 분쟁 및 취약국 지원체제 및 사업 현황
1. 한국의 개발협력체계 현황
○ 우리나라의 국제개발협력 추진체계 상에는 분쟁 및 취약국 지원을 위한 공식직인 지원체계는 부재한 상황임. 다만 최근의 이라크, 아프가니스탄에 대한 원조결정 등과 같이 국가의 외교안보적 사안이 국제개발협력과 연계되는 경우가 발생하는데, 이러한 의사결정 역시 국제개발협력 추진체계가 아닌 국가안전보장회의, 외교안보정책조정회의 등을 통하여 이루어지고 있음.
○ 한국의 분쟁 및 취약국 지원을 위한 의사결정체제는 대통령을 포함한 최고정책결정권자에 의해 분쟁 및 취약국에 대한 지원이 결정된 이후, 이에 대한 구체적인 집행과정에서야 분쟁 및 취약국에 대한 사안이 국제개발협력 추진체계에서 논의되는 구조임.
○ 국제개발협력 추진체계 내에서 정책의 심의 ․조정 기능을 지원하는 국무총리실은 분쟁과 관련된 국가안보 문제에 관여하지 않으며, 아프가니스탄과 같은 비정기적인 지원 사업 및 예측불가능한 사업에 대해서는 예비비 또는 추가예산편성을 통해 지원하고 있음. 또한 분쟁 이외의 취약국에 대한 공식적인 의사결정 및 추진체계 역시 부재한 상황임.
2. 한국국제협력단(KOICA)의 분쟁 및 취약국 지원사업 현황
○ 한국국제협력단(KOICA)의 다양한 지원사업 가운데 명시적으로 분쟁 및 취약국에 대한 지원을 체계적으로 추진해 오지는 않았지만, 분쟁 후 국가의 재건을 지원하는 사업 등은 그 성격상 분쟁 및 취약국가 지원정책과 매우 유사함. 따라서 한국국제협력단의 대이라크 및 아프가니스탄 재건복구 지원사업 등은 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원 현황으로 파악될 수 있음.
○ 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원 현황을 분석하기 위해서는 한국국제협력단이 지원했던 국가들 가운데 분쟁 및 취약국을 분류하는 작업이 선행되어야함. 이를 위해 본 연구에서는 2008년 현재 한국국제협력단의 일반 및 중점 협력대상국 56개 국가를 대상으로 본 연구의 분쟁 및 취약국 목록, 국제원조사회 및 원조기관 등의 분쟁 및 취약국 목록 등을 감안하여 총 15개의 분쟁 및 취약국을 선별하였음.
○ 분석 대상 기준인 2008년도 한국국제협력단의 중점 및 일반협력국은 아시아 16개국, 아프리카 18개국, 중남미 11개국, 중동 5개국, 동구 및 CIS 6개국 등 총 56개국임. 이 가운데 본 연구의 분쟁 및 취약국 선정기준에 따른 취약국 및 기타 지표와의 일치 여부를 비교한 결과 총 15개국을 분쟁 및 취약국으로 볼 수 있으며, 이들 국가에 대한 한국국제협력단의 지원 현황을 한국국제협력단의 분쟁 및 취약국 지원현황으로 분석할 수 있음.
제6장 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원전략과 지원방안
1. 한국 ODA의 분쟁 및 취약국 지원원칙과 국제사회에서의 주체적 역할 확보방안
○ INCAF가 제시하는 원칙은 수년간에 걸친 선진 원조기관들의 분쟁 및 취약국 원조 경험과 교훈을 담고 있을 뿐만 아니라 분쟁 및 취약국 원조 효과성 향상을 위한 국제 원조공동체의 합의된 약속임. 그러므로 우리나라도 분쟁 및 취약국 지원에 있어서 INCAF의 원칙을 바탕으로 전략을 수립하고 지원해 나가야 할 것임.
○ 우리나라도 INCAF를 중심으로 진행되고 있는 국제 대화(international dialogue)에 적극적으로 참여해야 함.
○ 나아가 우리나라가 실질적으로 분쟁 및 취약국에 대해 지원하고 있거나 지원하고자 하는 분야와 밀접한 요인들을 우리의 주요 분쟁 및 취약국 지원원칙으로 부각시키고 관련 전략들을 수립하여야 함.
2. 분쟁 및 취약국 지원전략 구축 방안
○ OECD/DAC는 분쟁 및 취약국에 대한 대응전략으로 다음의 3가지 원칙을 제시하고 있음. 첫째, 분쟁 및 취약국에 대한 지속적인 개발협력활동을 할 것. 둘째, 원조 제공을 빈곤감축에 기여할 수 있는 변화를 촉진하는데 집중할 것. 셋째, 공여자자들 간에도 지원사업을 조정하여 정책들 간의 조화 정도를 제고할 것 등임.
3. 분쟁 및 취약국 지원을 위한 거버넌스 재설계 방안
○ 우리 정부 역시 분쟁 및 취약국에 대한 지원을 위해 별도의 긴급 자금을 운영하는 것이 필요함. 특히 긴급한 자연재해나 분쟁으로 취약성이 발생할 경우 신속하게 지원하기 위한 수단이 절대적으로 필요하므로 별도의 개발협력기금(emergency fund)을 신설하여 이를 국제개발협력위원회가 관리 ․운영토록 하는 방안을 마련할 시점이 되었음.
○ 별도의 분쟁 및 취약국 전담조직을 공식적으로 설치 ․운영하는 것보다는 지역별 담당부서에서 분쟁 및 취약국가를 함께 다루면서 DFID의 사례에서와 같이 분쟁 및 취약성에 관한 팀(Conflict and Fragility Team)을 구성하여 취약국 지원을 담당하도록 하는 것이 현실적인 대안으로 판단됨.
○ 분쟁 및 취약국 지원을 위한 정책이 외교안보 사안과 개발협력 사안 간에 범정부 차원에서 상호 조화되고 합리적으로 조정되기 위해서는 국제개발협력위원회와 외교안보정책조정회의 간에 실질적인 협의와 정보 공유 및 교환, 정책심의 ․조정을 수행할 별도의 기구가 필요함.
○ 이를 위해 국제개발협력위원회 산하의 국제개발협력 실무위원회와 외교안보정책조정회의 산하의 외교안보정책 실무조정회의의 구성원을 위주로 분쟁 및 취약국 조정회의를 설치하는 방안을 검토할 필요가 있음.