제 1장. 연구 개요
기술협력은 국제사회에서 개인, 제도, 사회 수준의 역량개발이라는 목표를 달성하는데 기여하는 중요한 수단으로 간주되고 있다. 그러나 기술협력의 오랜 역사에도 불구하고 지금까지 기술협력의 효과성 및 개발성과 달성에의 기여도가 미비하다는 지적과 함께 기술협력의 효과성 검증의 필요성 및 기술협력의 전반적 개혁 필요성이 대두되기 시작했다. 기존의 기술협력의 개념이 단순 인력 파견, 교육 연수의 제공 등 일차원적인 수준에 머물렀다면, 새롭게 변화된 개발협력 체계에서의 기술협력은 프로그램 접근법(Program-Based Approach: PBA), 섹터별 접근법(Sector-Wide Approach: SWAp), 국별협력전략(Country Partnership Strategy: CPS) 등과 더욱 유기적으로 결합되어야 한다. 즉, 기술협력을 둘러싼 전반적인 패러다임의 변화가 필요한 시점인 것이다.
국내에서도 ‘개발협력컨설팅’과 한국발전경험 공유를 통한 소프트웨어 중심의 ODA에 대한 관심이 커지면서 기술협력의 필요성에 대한 논의가 확대되고 있다. 국내 각 부처 및 기관이 기술협력 사업을 중심으로 ODA를 확대함에 따라, 이들 기관과 원조전담기관인 KOICA, EDCF와의 협력의 필요성도 그 어느 때 보다도 중시되고 있다. 제3세대 기술협력으로의 패러다임의 전환과 더욱 효과적인 기술협력 및 ODA 사업의 추진을 위해서는 국내의 각 개발 행위자 간의 역할 재정립 및 파트너십의 구축이 필수적임이 강조되고 있다.
기술협력의 효과성 증진을 위한 위와 같은 파트너십의 형성을 위해서는 범정부적인 인지제고와 협력이 필요할 것이다. 본 연구에서는 이러한 범정부적 파트너십의 구축을 위해‘정책형성의 과정적 접근법’을 활용하여 단계적인 접근을 제시했다. 또한 우리나라 각 부처 및 기관의 기술협력 추진현황 및 도전과제를 분석하고 향후 개선방안을 도출하기 위해 다음과 같은 분석틀을 마련했다. 기술협력 효과성 분석기준으로서 기술협력 추진 단계를 크게 4단계로 구분하여 사업 발굴 단계(수요 반영도), 사업 기획 단계(질적 수준), 사업 이행 단계(성과 도출 여부), 지속적 활용도(정책 반영 및 역량강화 기여)를 준용했다. 개선방안 도출은 기술협력 관련 정책 형성을 위한 인지제고 단계, 정책 의제화 및 합의 도출 단계, 정책 형성 및 집행 단계 등 총 3단계로 나누어 제시했다.
<기술협력 효과성 분석틀(DDPU 모델)>
분석의 대상이 되는 연구의 범위는 기술협력의 개념적 정의 및 배경 분석, 한국의 각 부처 및 시행기관의 기술협력 사업 추진체계 및 현황 분석에 근거한 효과성 분석, 베트남을 대상국가로 한 정책자문형 기술협력 사례연구를 통해 각 기관의 기술협력사업의 효과성 분석으로 정리할 수 있다.
연구 조사 방법 및 전략은 크게 3단계로 진행했다. 연구의 주요 3단계는 현황분석, 사례연구, 종합적 심화분석 및 제언보완으로 구성하고 연구 전략은 연구계획, 기초 연구(국내외 문헌연구), 사례연구를 위한 현지 조사, 중간 보고회를 위한 1차 연구검토, 심화연구, 정책세미나를 통한 2차 연구검토, 연구종료로 연구 전략을 구체화했다.
제 2장. 기술협력의 개념
1960년대부터 1980년대 초반까지는 선진국들이 앞서있는 지식과 기술의 전수를 통해 개발도상국과의 기술적 차이를 채워주어야 한다는(gap filling approach) 기술 전수(transfer of technology)가 지속적으로 강조되었다. OECD DAC의 Peter Morgan의 보고(2009)에 따르면, 이 시기를 기술협력의 제1세대라고 분류하고 있다.1) 이 시기에는 공여국 중심의 기술협력이 주를 이루었으며 선진국의 우수사례(good practice)를 토대로 한 단기 연수(training)형태의 사업이 주로 추진되었다.
그러나 1990년대부터는 주요 공여국들로부터 기술협력의 효과성에 대한 기대치가 떨어지고 일방적인 기술지원 중심의 기술협력에 대한 회의론이 일기 시작했다. 기술협력의 흐름이 단순 기술지원(technical assistance) 혹은 선진 기술 및 지식의 전수(transfer of technology and knowledge) 중심에서 기술협력(technical cooperation)으로의 개념이 확대되고 전환되는 이 시기가 기술협력의 제 2세대라 할 수 있다. 현재 대부분의 공여국이 제 2세대에 속해 있으며, 이전보다 협력국2)의 책무와 주인의식을 강조하고 선형의(linear) 성과관리, 역량 개발을 위한 기술협력으로 전환 중이다.
최근 대두된 제 3세대 기술협력의 특징은 다음과 같이 세 가지로 정리 할 수 있다. 첫째, 개발의 성과를 향상시키기 위해서는 개발 자체의 복합성과 포괄성에 대한 특성을 이해해야한다는 것이다. 둘째, 최근 기술협력 개념의 변화는 파리선언과 아크라 행동 계획의 영향으로 협력국의 오너십과 조화, 일치라는 개념의 발달에 많은 영향을 받았다는 사실이다. 셋째, 범분야 접근법, 프로그램 기반 접근법이 강조되기 시작한 점이다. 그러나 현재 대부분의 주요 공여국이 기술협력의 3세대로 완전히 전환하지 않고, 성과관리와 역량개발에 중점을 두면서 기술협력의 효과성 향상을 꾀하고 있다고 할 수 있다. 이는 협력국 성과관리의 중요성을 강조하고 있는 국제사회의 추세 뿐 아니라 급변하고 있는 국내 개발협력 체계의 지형 변화와도 맞물려있다.
이와 같은 변화의 역사를 거치면서 국제사회의 기술협력에 대한 이해가 확대되었고 기술협력의 궁극적인 목표가 개인, 제도, 사회 수준의 역량개발이어야 한다는 기본적인 부분에 국제기구와 선진 공여국을 중심으로 어느 정도 합의가 이루어졌다. 앞서 설명한 기술협력 개념의 시대적 변화 중 제1세대에서 제2세대로의 전환과정은 2000년대 중반부터 현재까지 일어나고 있는 우리나라 기술협력의 최근 동향과 상당히 유사하다. 지난 2000년대 후반 국내 ODA의 양이 급속히 확대되면서 각 정부부처 및 관련 시행기관의 프로젝트 중심의 사업 기획과 시행이 확대됐다. 이와 더불어 공여국 중심의 사업발굴과 실행, 비연계적인 독자적인 기술협력사업 시행, 산발적인 프로젝트 방식의 기술지원, 지식과 기술 전수 중심의 단발성 기술협력과 인력파견은 1970년대부터 1980년대의 주요 공여국이 시행했던 기술협력의 특성과 상당부분 공통분모를 찾을 수 있다.
현재 국내에는 기술협력 관련 개념들이 층위 구분 없이 혼재되어 있는 특성을 보이고 있다. 예를 들면 국제적으로는 개발협력컨설팅이 무상 기술협력의 한 형태로 통용되고 있는 반면에 한국에서는 개발협력컨설팅, 혹은 정책컨설팅 등을 기술협력과 별개의 독립된 사업형태로 정의하기도 한다. 현재까지 국내에서는 기술협력에 대한 광의의 개념과 분류체계 및 사업유형에 대하여 본격적으로 논의된 바가 없다.
우리나라 ODA 전반에서의 부처 간 조정과 조율을 위해 국제개발협력 위원회, 무상원조 관계기관 협의회, 유무상 협의회 등이 구성되었으나 이들 협의회에서 기술협력에 관한 종합적인 논의가 심도 있게 이루어지지 못하고 있다. 특히 현재 기술협력사업을 독립적으로 실시하고 있는 각 부처 및 협력기관의 섹터별 전문성이 통합적으로 원조를 집행하고자 하는 EDCF 및 KOICA와 협력할 수 있도록 정부 간 통합적 기술협력의 중요성을 인지함과 동시에 범정부 차원에서 기술협력의 개념에 관한 재정립이 요구되는 시점이다.
지난 2011년부터 국제개발협력학회 등의 연구물과 정부의 정책 문건에서는 기술협력의 한 형태인 개발협력컨설팅이 새로운 원조의 형태(Aid Modality)로 분류되는 등 개념의 합의 없이 자의적으로 개념을 적용하고 해석함으로써 혼란이 가중되고 있다. 현재 개발협력컨설팅에 대한 각 부처별 혹은 기관별 정의가 다양하게 존재하고 있으며 각 부처의 기술협력과 개발협력컨설팅을 정의하는 방식 또한 다소 혼란스럽다. 특수한 경우를 제외하고 기술협력은 공적개발원조의 한 형태일 뿐만 아니라 모든 프로젝트 혹은 프로그램에 수반되는 결정적인 구성요소로 정의되어야 한다. 따라서 공적개발원조에서의 기술협력이란 특정한 기술, 지식, 기술적 노하우를 공유하는 인력의 파견, 연수, 연구 및 조사 활동과 관련된 비용 지출 등 일체의 지원활동을 말한다. 궁극적으로 기술협력은 협력국의 기술과 제도 구축, 인력 양성 및 역량강화를 통하여 사회와 제도의 발전을 도모하고 개발사업의 효과성을 증진하는데 목적이 있다.
이에 반하여 개발협력컨설팅은 기술협력의 하위범주로서 정책자문과 프로젝트 수행 관련 일체의 자문활동을 의미하는 협의의 개념이다. 공적개발원조의 영역에서 개발협력컨설팅이란 협력국의 개발목표 달성을 위한 프로젝트 및 프로그램의 중요한 구성요소로서, 전문 인력을 활용하여 경제·사회·과학기술 등 각 분야에 대한 정책과제도 및 기술 자문을 제공하는 일체의 서비스를 의미한다.
제 3장. 우리나라 기술협력의 현황 및 효과 분석
외교통상부와 KOICA, 기획재정부 지식공유사업(KSP), 기타 부처(교육과학기술부, 농림수산식품부, 보건복지부)를 대상으로 한 기술협력 현황 및 효과 분석 결과, 단계별로 문제점과 한계를 발견했다. 사업 발굴 단계에서는 KOICA, 기획재정부의 지식공유사업(KSP), 기타 부처 모두에서 협력국의 개발 수요, 환경적 맥락, 다양한 개발관련 이슈, 개발관련 이해관계자간 관계 등을 파악하기 위한 심층 개발연구(development study)의 필요성이 확인되었으며, 이를 위한 현지 전문가의 참여와 현지 사무소의 활용 확대 등을 통한 사업 발굴 과정의 현지화와 전문화가 필요한 것으로 나타났다.
사업 기획 단계에서는 KOICA의 경우, 다양한 기술협력 유형들 간의 연계성과가 부족하며, 공통의 전략이 부재하다는 점이 가장 큰 한계로 발견되었다. 따라서 독립적으로 시행되는 전문가 파견, 단기 초청연수 프로그램, 해외봉사단 파견 등의 독자적 기술협력(Free-Standing Technical Cooperation: FTC)을 개편하여, 프로젝트나 프로그램의 하위 요소로서 작동할 수 있도록 하는 방안이 바람직할 것으로 판단된다. KSP사업의 경우 섹터 전문성 보유, 효과적인 공동연구 체계 확립, 다년도 사업을 통한 심화연구의 가능성 등에 대해서는 긍정적 평가가 가능하나, 구체적 개발목표 달성에의 기여 목표 미 설정, 후속 실행사업과의 연계 부족, 연구과정 관리, 평가 결과의 환류 체계 미비 등의 문제에 대해서는 향후 개선이 필요한 것으로 나타났다. 기타 부처의 경우에도 각 부처별 장점과 비교우위가 존재하는 것은 사실이나, 부처 간 연계가 부족한 점이 가장 큰 한계로 작용하고 있었다. 또한 원조 전문기관이 아니기에 협력국 상황에 대한 포괄적 이해에 어려움이 있을 수 있으며, 개발협력 및 기술협력의 관리기법상 맥락과 특성 이해 및 경험 부족에서 오는 제약이 있는 것으로 나타났다.
사업 수행과 성과에 대해서는 KOICA, KSP, 기타 부처의 기술협력 사업 모두 산출물(output) 이상의 효과(outcome)나 영향(impact)에 대한 측정 및 평가가 적절하게 이루어지지 않았다는 점이 공통적인 문제로 발견되었다. 이러한 문제의 해결을 위해 일차적으로는 각 사업의 기획 시 성과지표를 명확히 하고 파견 전문 인력, 자문보고서 등에 대한 관리감독을 강화하는 방안이 가능할 것이다. 그러나 이러한 방안은 단기적인 기술협력 사업의 성과 개선에는 기여할 수 있으나 장기적으로는 한계에 직면할 가능성이 크기 때문에, 향후 독립적 기술협력 사업의 시행을 지양하고, 상위 프로그램 혹은 프로젝트 차원에서 성과목표를 명확히 규정한 후, 그 안에서 기술협력과 자금협력 및 다양한 ODA 유형을 전략적으로 배치 및 활용하는 방식으로의 전환이 필요하다.
지속적 활용도 측면에서는 기술협력의 궁극적인 목표가 협력국의 제도 구축 및 인적 자원 개발을 통한 역량개발이어야 함에도 불구하고, 현재 KOICA, KSP, 기타 부처 등 우리나라 기관들의 기술협력이 실제 제도 구축이나 역량개발에 어떠한 영향을 미쳤는지 파악할 수 있는 평가 결과나 자료가 축적되어 있지 않다는 점이 매우 중대한 문제라고 판단되었다. 기술협력이 실제 협력국의 제도 및 역량에 영향을 미치기 위해서는 협력국의 복잡하고 특수한 제도적 환경(institutional arrangement), 섹터환경, 개발 이슈, 개발행위자 등에 대한 이해가 필수적일 것이다. 이를 위해 협력국과의 공동 개발 연구, 공동 기술협력 전략 수립, 국별협력전략(Country Partnership Strategy: CPS)의 적극적 활용 등이 필요하다.
제 4장. 베트남 사례연구: 정책자문형 기술협력 효과성 분석
제3장에서 발견된 각 부처 및 기관의 기술협력의 효과성 및 제약 요인에 대한 분석 결과가 베트남을 대상으로 한 정책자문형 기술협력 효과성 분석 결과에서도 유사하게 나타났다. 사업 발굴 단계에서 KOICA 사업의 경우 재외공관을 통해 협력국 측의 수요 요청서를 공식적으로 접수한 후 타당성 심사를 거쳐 신규 사업으로 반영되는 체계가 갖추어져 있는 것과는 달리, KSP의 경우는 KDI와 수원기관 측의 기관 간 양자협의에 의해 사업이 발굴된다. 공관을 통한 공식적인 절차를 거치는 KOICA 사업의 경우, 협력국 중앙정부 측의 수요를 명확하게 반영할 수 있는 장점이 있다. 그러나 우리나라 정부가 별도로 구체적인 수요 조사를 실시하지 않아도 되기 때문에, 수원기관이나 지역주민과 같은 개발수혜자의 의견 반영 기회는 상대적으로 적다고 할 수 있다. 그에 반해 기관 간 양자협의를 통해 수요조사가 이루어지는 KSP 사업의 경우 실제 사업을 담당할 수원기관이나 관련기관과 비교적 밀접한 협의 및 협력이 가능한 장점이 있으나, 공식적으로 재외공관과 협의하는 과정은 생략되어 있기 때문에 국내 기관 간 연계 혹은 타 공여국과의 조화 문제에 있어서는 제약이 있다. 사업 기획 단계에서는 여타 기술협력 사업과 동일하게 정책자문형 사업의 경우에도 단기간에 걸친 지원을 통해 역량강화나 제도구축 등의 성과를 낼 수는 없으므로 장기적 전략 하에서 다년도 사업이 이루어지는 것이 바람직할 것으로 보인다. 이를 통해 사업이 진행될 해당 섹터 및 관련된 외부적 요인에 대한 심층 이해를 도모하고, 그 분석 결과를 구체적으로 사업 디자인에 반영해야할 필요가 있다. 또한 협력 대상국 해당 섹터의 실제 문제점과 그 해결방안에 대한 연구 및 자문을 실시하는 경우에 협력국 공무원 및 전문가가 상당 부분 참여하여 유의미한 제언을 도출할 수 있도록 공동 연구가 적극적으로 이루어져야 한다.
사업 수행성과의 측면에서 본 사례연구 분석대상 사업들의 경우 전반적으로 사업수준의 성과는 긍정적으로 평가된다. 모든 보고서가 영문으로 제작되어 협력국 측에 전달되었으며, KOICA와 KSP 보고서의 경우에는 수원기관 측에 의해 베트남어로 번역되어 관련 기관에 배포되어 활용될 예정이다. 교과부 사업의 경우 내용면에서는 베트남의 발전을 위해 매우 중요한 연구이나 협력국 측의 다양한 유관기관에 공유가 잘 이루어지지 않고 있는 것으로 파악되어, 향후에라도 배포되어 활용된다면 유용성이 클 것으로 판단된다.
지속적 활용도 측면의 가장 큰 한계는 정책 자문을 포함하여 다양한 기술협력 사업들이 기관별로, 형태별로 분산 추진됨에 따라 사업 간의 시너지 효과가 발생하지 않고 있다는 점이다. 실제로 사례 연구 분석 대상인 KOICA, KSP, 교과부의 사업은 그 목적(한국의 발전경험 적용을 통한 베트남 발전에 기여)이 동일하고, 그 시기와 형태가 유사하며, 주제 면에서는 서로 시너지를 낼 수 있는 여지가 많았다. 그럼에도 불구하고 해당 기관 간의 조율이나 협력이 적극적으로 이루어지지 못한 상황에서 각 사업의 성과는 더욱 상위의 목표 달성(협력국 정책 반영 등)까지 이어지지 못했다.
제 5장. 우리나라 기술협력 발전을 위한 실천적 제언
제3장과 4장의 분석 결과를 바탕으로 범정부 차원의 기술협력 개선방안 및 KOICA 기술협력 사업의 단계별 개선방안을 마련했다.
본 연구의 각 부처별 기술협력 현황 및 효과성 분석과 사례연구를 통해 살펴 본 결과 우리나라 기술협력에 있어 가장 시급한 문제는 개발협력 분야에 있어 기술협력의 역할과 의미에 대한 적절한 고려 없이, 각 부처 및 시행기관의 사업이 산발적으로 추진되고 있으며 이러한 문제가 효과성 부족 문제를 야기하고 있다는 점이었다.
이에 따라 총 3단계로 이루어진 범정부 차원 기술협력 개선방안을 마련하였다. 1단계(2012-2013년)에서는 각 부처 및 기관들이 개발협력 분야에서의 기술협력의 역할과 의미에 대해 정확한 인식을 공유하기 위한 인지제고가 필요하다. 2단계(2014-2015년)에서는 기술협력을 시행하는 각 부처 및 기관이 모여 기술협력이 가진 문제점들을 체계적으로 정리하고, 기술협력 효과성 증진을 위해 필요한 공동의 노력에 대해 합의하는 과정이 이루어져야 한다. 3단계(2016-2018년)에서는 정책 자문, 개발연구, 타당성 조사, 프로그램/프로젝트 이행, 평가, 환류 등 모든 과정에서 기술협력 및 자금협력 시행 기관, 관련 부처는 물론이고 대학, 시민사회, 연구기관, 민간업체(컨설팅 기관, PMC 업체 등)가 참여하는 파트너십의 형성이 필요하며, 협력국의 다양한 행위자들과의 협력이 이루어져야 한다.
특히 이러한 프로그램형(PBA/SWAp)으로 전환과정에서는 기술협력 및 ODA를 시행하는 다양한 기관들 간의 파트너십의 구축이 핵심적일 것이다. 원조전담기관인 KOICA가 종합적 시각에서 국별협력전략(CPS)의 수립, 프로그램형 접근법(PBA)의 적용, 섹터별 접근법(SWAPs)의 활용 등을 위한 가이드라인과 개발조사, 개발사업 평가를 위한 체계 마련을 담당하고, 농업, 보건, 교육 등 각 분야에 대한 전문성을 지닌 기관에서는 분야별 전문성에 기반하여 개발사업에 기여하는 방안을 통한 파트너십의 구축이 그것이다. 이를 통해 ODA 거버넌스 체계의 분절화를 극복하고 사업수행 단계별 효율적 진행은 물론 원조 ․ 개발 효과성 증대도 꾀할 수 있을 것이다. KOICA 기술협력 개선 방안을 위한 본 로드맵은 기술협력을 독자적인 사업으로 간주하여 산발적, 독자적으로 시행되는 문제점을 단계적으로 축소하고, 타 부처 및 산하기관과 협력할 수 있도록 범정부 협력관계를 강조하여 단계적으로 제시했다. 본 연구에서는 이러한 방향에서 규범적 지향과 현실적 적용가능성을 균형 있게 고려하고자 1단계 인지제고(2012년-2013년), 2단계 정책 의제화 및 합의도출(2014-2015), 3단계 정책형성 및 정책집행(2016년-2018년)으로 구분하여 제시했다.
<기술협력 ODA 사업 단계별 개선방안>
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1) Peter Morgan (2009)을 DAC Perspectives Note: Technical Co-operation for Capacity Development (2010)
에서 재인용.
2) 본 연구보고서에서는 개발협력분야에서 수원국, 협력대상국 등으로 쓰이는 Partner Country를 ‘협력국’으로 통일함.
기술협력은 국제사회에서 개인, 제도, 사회 수준의 역량개발이라는 목표를 달성하는데 기여하는 중요한 수단으로 간주되고 있다. 그러나 기술협력의 오랜 역사에도 불구하고 지금까지 기술협력의 효과성 및 개발성과 달성에의 기여도가 미비하다는 지적과 함께 기술협력의 효과성 검증의 필요성 및 기술협력의 전반적 개혁 필요성이 대두되기 시작했다. 기존의 기술협력의 개념이 단순 인력 파견, 교육 연수의 제공 등 일차원적인 수준에 머물렀다면, 새롭게 변화된 개발협력 체계에서의 기술협력은 프로그램 접근법(Program-Based Approach: PBA), 섹터별 접근법(Sector-Wide Approach: SWAp), 국별협력전략(Country Partnership Strategy: CPS) 등과 더욱 유기적으로 결합되어야 한다. 즉, 기술협력을 둘러싼 전반적인 패러다임의 변화가 필요한 시점인 것이다.
국내에서도 ‘개발협력컨설팅’과 한국발전경험 공유를 통한 소프트웨어 중심의 ODA에 대한 관심이 커지면서 기술협력의 필요성에 대한 논의가 확대되고 있다. 국내 각 부처 및 기관이 기술협력 사업을 중심으로 ODA를 확대함에 따라, 이들 기관과 원조전담기관인 KOICA, EDCF와의 협력의 필요성도 그 어느 때 보다도 중시되고 있다. 제3세대 기술협력으로의 패러다임의 전환과 더욱 효과적인 기술협력 및 ODA 사업의 추진을 위해서는 국내의 각 개발 행위자 간의 역할 재정립 및 파트너십의 구축이 필수적임이 강조되고 있다.
기술협력의 효과성 증진을 위한 위와 같은 파트너십의 형성을 위해서는 범정부적인 인지제고와 협력이 필요할 것이다. 본 연구에서는 이러한 범정부적 파트너십의 구축을 위해‘정책형성의 과정적 접근법’을 활용하여 단계적인 접근을 제시했다. 또한 우리나라 각 부처 및 기관의 기술협력 추진현황 및 도전과제를 분석하고 향후 개선방안을 도출하기 위해 다음과 같은 분석틀을 마련했다. 기술협력 효과성 분석기준으로서 기술협력 추진 단계를 크게 4단계로 구분하여 사업 발굴 단계(수요 반영도), 사업 기획 단계(질적 수준), 사업 이행 단계(성과 도출 여부), 지속적 활용도(정책 반영 및 역량강화 기여)를 준용했다. 개선방안 도출은 기술협력 관련 정책 형성을 위한 인지제고 단계, 정책 의제화 및 합의 도출 단계, 정책 형성 및 집행 단계 등 총 3단계로 나누어 제시했다.
<기술협력 효과성 분석틀(DDPU 모델)>
분석의 대상이 되는 연구의 범위는 기술협력의 개념적 정의 및 배경 분석, 한국의 각 부처 및 시행기관의 기술협력 사업 추진체계 및 현황 분석에 근거한 효과성 분석, 베트남을 대상국가로 한 정책자문형 기술협력 사례연구를 통해 각 기관의 기술협력사업의 효과성 분석으로 정리할 수 있다.
연구 조사 방법 및 전략은 크게 3단계로 진행했다. 연구의 주요 3단계는 현황분석, 사례연구, 종합적 심화분석 및 제언보완으로 구성하고 연구 전략은 연구계획, 기초 연구(국내외 문헌연구), 사례연구를 위한 현지 조사, 중간 보고회를 위한 1차 연구검토, 심화연구, 정책세미나를 통한 2차 연구검토, 연구종료로 연구 전략을 구체화했다.
제 2장. 기술협력의 개념
1960년대부터 1980년대 초반까지는 선진국들이 앞서있는 지식과 기술의 전수를 통해 개발도상국과의 기술적 차이를 채워주어야 한다는(gap filling approach) 기술 전수(transfer of technology)가 지속적으로 강조되었다. OECD DAC의 Peter Morgan의 보고(2009)에 따르면, 이 시기를 기술협력의 제1세대라고 분류하고 있다.1) 이 시기에는 공여국 중심의 기술협력이 주를 이루었으며 선진국의 우수사례(good practice)를 토대로 한 단기 연수(training)형태의 사업이 주로 추진되었다.
그러나 1990년대부터는 주요 공여국들로부터 기술협력의 효과성에 대한 기대치가 떨어지고 일방적인 기술지원 중심의 기술협력에 대한 회의론이 일기 시작했다. 기술협력의 흐름이 단순 기술지원(technical assistance) 혹은 선진 기술 및 지식의 전수(transfer of technology and knowledge) 중심에서 기술협력(technical cooperation)으로의 개념이 확대되고 전환되는 이 시기가 기술협력의 제 2세대라 할 수 있다. 현재 대부분의 공여국이 제 2세대에 속해 있으며, 이전보다 협력국2)의 책무와 주인의식을 강조하고 선형의(linear) 성과관리, 역량 개발을 위한 기술협력으로 전환 중이다.
최근 대두된 제 3세대 기술협력의 특징은 다음과 같이 세 가지로 정리 할 수 있다. 첫째, 개발의 성과를 향상시키기 위해서는 개발 자체의 복합성과 포괄성에 대한 특성을 이해해야한다는 것이다. 둘째, 최근 기술협력 개념의 변화는 파리선언과 아크라 행동 계획의 영향으로 협력국의 오너십과 조화, 일치라는 개념의 발달에 많은 영향을 받았다는 사실이다. 셋째, 범분야 접근법, 프로그램 기반 접근법이 강조되기 시작한 점이다. 그러나 현재 대부분의 주요 공여국이 기술협력의 3세대로 완전히 전환하지 않고, 성과관리와 역량개발에 중점을 두면서 기술협력의 효과성 향상을 꾀하고 있다고 할 수 있다. 이는 협력국 성과관리의 중요성을 강조하고 있는 국제사회의 추세 뿐 아니라 급변하고 있는 국내 개발협력 체계의 지형 변화와도 맞물려있다.
이와 같은 변화의 역사를 거치면서 국제사회의 기술협력에 대한 이해가 확대되었고 기술협력의 궁극적인 목표가 개인, 제도, 사회 수준의 역량개발이어야 한다는 기본적인 부분에 국제기구와 선진 공여국을 중심으로 어느 정도 합의가 이루어졌다. 앞서 설명한 기술협력 개념의 시대적 변화 중 제1세대에서 제2세대로의 전환과정은 2000년대 중반부터 현재까지 일어나고 있는 우리나라 기술협력의 최근 동향과 상당히 유사하다. 지난 2000년대 후반 국내 ODA의 양이 급속히 확대되면서 각 정부부처 및 관련 시행기관의 프로젝트 중심의 사업 기획과 시행이 확대됐다. 이와 더불어 공여국 중심의 사업발굴과 실행, 비연계적인 독자적인 기술협력사업 시행, 산발적인 프로젝트 방식의 기술지원, 지식과 기술 전수 중심의 단발성 기술협력과 인력파견은 1970년대부터 1980년대의 주요 공여국이 시행했던 기술협력의 특성과 상당부분 공통분모를 찾을 수 있다.
현재 국내에는 기술협력 관련 개념들이 층위 구분 없이 혼재되어 있는 특성을 보이고 있다. 예를 들면 국제적으로는 개발협력컨설팅이 무상 기술협력의 한 형태로 통용되고 있는 반면에 한국에서는 개발협력컨설팅, 혹은 정책컨설팅 등을 기술협력과 별개의 독립된 사업형태로 정의하기도 한다. 현재까지 국내에서는 기술협력에 대한 광의의 개념과 분류체계 및 사업유형에 대하여 본격적으로 논의된 바가 없다.
우리나라 ODA 전반에서의 부처 간 조정과 조율을 위해 국제개발협력 위원회, 무상원조 관계기관 협의회, 유무상 협의회 등이 구성되었으나 이들 협의회에서 기술협력에 관한 종합적인 논의가 심도 있게 이루어지지 못하고 있다. 특히 현재 기술협력사업을 독립적으로 실시하고 있는 각 부처 및 협력기관의 섹터별 전문성이 통합적으로 원조를 집행하고자 하는 EDCF 및 KOICA와 협력할 수 있도록 정부 간 통합적 기술협력의 중요성을 인지함과 동시에 범정부 차원에서 기술협력의 개념에 관한 재정립이 요구되는 시점이다.
지난 2011년부터 국제개발협력학회 등의 연구물과 정부의 정책 문건에서는 기술협력의 한 형태인 개발협력컨설팅이 새로운 원조의 형태(Aid Modality)로 분류되는 등 개념의 합의 없이 자의적으로 개념을 적용하고 해석함으로써 혼란이 가중되고 있다. 현재 개발협력컨설팅에 대한 각 부처별 혹은 기관별 정의가 다양하게 존재하고 있으며 각 부처의 기술협력과 개발협력컨설팅을 정의하는 방식 또한 다소 혼란스럽다. 특수한 경우를 제외하고 기술협력은 공적개발원조의 한 형태일 뿐만 아니라 모든 프로젝트 혹은 프로그램에 수반되는 결정적인 구성요소로 정의되어야 한다. 따라서 공적개발원조에서의 기술협력이란 특정한 기술, 지식, 기술적 노하우를 공유하는 인력의 파견, 연수, 연구 및 조사 활동과 관련된 비용 지출 등 일체의 지원활동을 말한다. 궁극적으로 기술협력은 협력국의 기술과 제도 구축, 인력 양성 및 역량강화를 통하여 사회와 제도의 발전을 도모하고 개발사업의 효과성을 증진하는데 목적이 있다.
이에 반하여 개발협력컨설팅은 기술협력의 하위범주로서 정책자문과 프로젝트 수행 관련 일체의 자문활동을 의미하는 협의의 개념이다. 공적개발원조의 영역에서 개발협력컨설팅이란 협력국의 개발목표 달성을 위한 프로젝트 및 프로그램의 중요한 구성요소로서, 전문 인력을 활용하여 경제·사회·과학기술 등 각 분야에 대한 정책과제도 및 기술 자문을 제공하는 일체의 서비스를 의미한다.
제 3장. 우리나라 기술협력의 현황 및 효과 분석
외교통상부와 KOICA, 기획재정부 지식공유사업(KSP), 기타 부처(교육과학기술부, 농림수산식품부, 보건복지부)를 대상으로 한 기술협력 현황 및 효과 분석 결과, 단계별로 문제점과 한계를 발견했다. 사업 발굴 단계에서는 KOICA, 기획재정부의 지식공유사업(KSP), 기타 부처 모두에서 협력국의 개발 수요, 환경적 맥락, 다양한 개발관련 이슈, 개발관련 이해관계자간 관계 등을 파악하기 위한 심층 개발연구(development study)의 필요성이 확인되었으며, 이를 위한 현지 전문가의 참여와 현지 사무소의 활용 확대 등을 통한 사업 발굴 과정의 현지화와 전문화가 필요한 것으로 나타났다.
사업 기획 단계에서는 KOICA의 경우, 다양한 기술협력 유형들 간의 연계성과가 부족하며, 공통의 전략이 부재하다는 점이 가장 큰 한계로 발견되었다. 따라서 독립적으로 시행되는 전문가 파견, 단기 초청연수 프로그램, 해외봉사단 파견 등의 독자적 기술협력(Free-Standing Technical Cooperation: FTC)을 개편하여, 프로젝트나 프로그램의 하위 요소로서 작동할 수 있도록 하는 방안이 바람직할 것으로 판단된다. KSP사업의 경우 섹터 전문성 보유, 효과적인 공동연구 체계 확립, 다년도 사업을 통한 심화연구의 가능성 등에 대해서는 긍정적 평가가 가능하나, 구체적 개발목표 달성에의 기여 목표 미 설정, 후속 실행사업과의 연계 부족, 연구과정 관리, 평가 결과의 환류 체계 미비 등의 문제에 대해서는 향후 개선이 필요한 것으로 나타났다. 기타 부처의 경우에도 각 부처별 장점과 비교우위가 존재하는 것은 사실이나, 부처 간 연계가 부족한 점이 가장 큰 한계로 작용하고 있었다. 또한 원조 전문기관이 아니기에 협력국 상황에 대한 포괄적 이해에 어려움이 있을 수 있으며, 개발협력 및 기술협력의 관리기법상 맥락과 특성 이해 및 경험 부족에서 오는 제약이 있는 것으로 나타났다.
사업 수행과 성과에 대해서는 KOICA, KSP, 기타 부처의 기술협력 사업 모두 산출물(output) 이상의 효과(outcome)나 영향(impact)에 대한 측정 및 평가가 적절하게 이루어지지 않았다는 점이 공통적인 문제로 발견되었다. 이러한 문제의 해결을 위해 일차적으로는 각 사업의 기획 시 성과지표를 명확히 하고 파견 전문 인력, 자문보고서 등에 대한 관리감독을 강화하는 방안이 가능할 것이다. 그러나 이러한 방안은 단기적인 기술협력 사업의 성과 개선에는 기여할 수 있으나 장기적으로는 한계에 직면할 가능성이 크기 때문에, 향후 독립적 기술협력 사업의 시행을 지양하고, 상위 프로그램 혹은 프로젝트 차원에서 성과목표를 명확히 규정한 후, 그 안에서 기술협력과 자금협력 및 다양한 ODA 유형을 전략적으로 배치 및 활용하는 방식으로의 전환이 필요하다.
지속적 활용도 측면에서는 기술협력의 궁극적인 목표가 협력국의 제도 구축 및 인적 자원 개발을 통한 역량개발이어야 함에도 불구하고, 현재 KOICA, KSP, 기타 부처 등 우리나라 기관들의 기술협력이 실제 제도 구축이나 역량개발에 어떠한 영향을 미쳤는지 파악할 수 있는 평가 결과나 자료가 축적되어 있지 않다는 점이 매우 중대한 문제라고 판단되었다. 기술협력이 실제 협력국의 제도 및 역량에 영향을 미치기 위해서는 협력국의 복잡하고 특수한 제도적 환경(institutional arrangement), 섹터환경, 개발 이슈, 개발행위자 등에 대한 이해가 필수적일 것이다. 이를 위해 협력국과의 공동 개발 연구, 공동 기술협력 전략 수립, 국별협력전략(Country Partnership Strategy: CPS)의 적극적 활용 등이 필요하다.
제 4장. 베트남 사례연구: 정책자문형 기술협력 효과성 분석
제3장에서 발견된 각 부처 및 기관의 기술협력의 효과성 및 제약 요인에 대한 분석 결과가 베트남을 대상으로 한 정책자문형 기술협력 효과성 분석 결과에서도 유사하게 나타났다. 사업 발굴 단계에서 KOICA 사업의 경우 재외공관을 통해 협력국 측의 수요 요청서를 공식적으로 접수한 후 타당성 심사를 거쳐 신규 사업으로 반영되는 체계가 갖추어져 있는 것과는 달리, KSP의 경우는 KDI와 수원기관 측의 기관 간 양자협의에 의해 사업이 발굴된다. 공관을 통한 공식적인 절차를 거치는 KOICA 사업의 경우, 협력국 중앙정부 측의 수요를 명확하게 반영할 수 있는 장점이 있다. 그러나 우리나라 정부가 별도로 구체적인 수요 조사를 실시하지 않아도 되기 때문에, 수원기관이나 지역주민과 같은 개발수혜자의 의견 반영 기회는 상대적으로 적다고 할 수 있다. 그에 반해 기관 간 양자협의를 통해 수요조사가 이루어지는 KSP 사업의 경우 실제 사업을 담당할 수원기관이나 관련기관과 비교적 밀접한 협의 및 협력이 가능한 장점이 있으나, 공식적으로 재외공관과 협의하는 과정은 생략되어 있기 때문에 국내 기관 간 연계 혹은 타 공여국과의 조화 문제에 있어서는 제약이 있다. 사업 기획 단계에서는 여타 기술협력 사업과 동일하게 정책자문형 사업의 경우에도 단기간에 걸친 지원을 통해 역량강화나 제도구축 등의 성과를 낼 수는 없으므로 장기적 전략 하에서 다년도 사업이 이루어지는 것이 바람직할 것으로 보인다. 이를 통해 사업이 진행될 해당 섹터 및 관련된 외부적 요인에 대한 심층 이해를 도모하고, 그 분석 결과를 구체적으로 사업 디자인에 반영해야할 필요가 있다. 또한 협력 대상국 해당 섹터의 실제 문제점과 그 해결방안에 대한 연구 및 자문을 실시하는 경우에 협력국 공무원 및 전문가가 상당 부분 참여하여 유의미한 제언을 도출할 수 있도록 공동 연구가 적극적으로 이루어져야 한다.
사업 수행성과의 측면에서 본 사례연구 분석대상 사업들의 경우 전반적으로 사업수준의 성과는 긍정적으로 평가된다. 모든 보고서가 영문으로 제작되어 협력국 측에 전달되었으며, KOICA와 KSP 보고서의 경우에는 수원기관 측에 의해 베트남어로 번역되어 관련 기관에 배포되어 활용될 예정이다. 교과부 사업의 경우 내용면에서는 베트남의 발전을 위해 매우 중요한 연구이나 협력국 측의 다양한 유관기관에 공유가 잘 이루어지지 않고 있는 것으로 파악되어, 향후에라도 배포되어 활용된다면 유용성이 클 것으로 판단된다.
지속적 활용도 측면의 가장 큰 한계는 정책 자문을 포함하여 다양한 기술협력 사업들이 기관별로, 형태별로 분산 추진됨에 따라 사업 간의 시너지 효과가 발생하지 않고 있다는 점이다. 실제로 사례 연구 분석 대상인 KOICA, KSP, 교과부의 사업은 그 목적(한국의 발전경험 적용을 통한 베트남 발전에 기여)이 동일하고, 그 시기와 형태가 유사하며, 주제 면에서는 서로 시너지를 낼 수 있는 여지가 많았다. 그럼에도 불구하고 해당 기관 간의 조율이나 협력이 적극적으로 이루어지지 못한 상황에서 각 사업의 성과는 더욱 상위의 목표 달성(협력국 정책 반영 등)까지 이어지지 못했다.
제 5장. 우리나라 기술협력 발전을 위한 실천적 제언
제3장과 4장의 분석 결과를 바탕으로 범정부 차원의 기술협력 개선방안 및 KOICA 기술협력 사업의 단계별 개선방안을 마련했다.
본 연구의 각 부처별 기술협력 현황 및 효과성 분석과 사례연구를 통해 살펴 본 결과 우리나라 기술협력에 있어 가장 시급한 문제는 개발협력 분야에 있어 기술협력의 역할과 의미에 대한 적절한 고려 없이, 각 부처 및 시행기관의 사업이 산발적으로 추진되고 있으며 이러한 문제가 효과성 부족 문제를 야기하고 있다는 점이었다.
이에 따라 총 3단계로 이루어진 범정부 차원 기술협력 개선방안을 마련하였다. 1단계(2012-2013년)에서는 각 부처 및 기관들이 개발협력 분야에서의 기술협력의 역할과 의미에 대해 정확한 인식을 공유하기 위한 인지제고가 필요하다. 2단계(2014-2015년)에서는 기술협력을 시행하는 각 부처 및 기관이 모여 기술협력이 가진 문제점들을 체계적으로 정리하고, 기술협력 효과성 증진을 위해 필요한 공동의 노력에 대해 합의하는 과정이 이루어져야 한다. 3단계(2016-2018년)에서는 정책 자문, 개발연구, 타당성 조사, 프로그램/프로젝트 이행, 평가, 환류 등 모든 과정에서 기술협력 및 자금협력 시행 기관, 관련 부처는 물론이고 대학, 시민사회, 연구기관, 민간업체(컨설팅 기관, PMC 업체 등)가 참여하는 파트너십의 형성이 필요하며, 협력국의 다양한 행위자들과의 협력이 이루어져야 한다.
특히 이러한 프로그램형(PBA/SWAp)으로 전환과정에서는 기술협력 및 ODA를 시행하는 다양한 기관들 간의 파트너십의 구축이 핵심적일 것이다. 원조전담기관인 KOICA가 종합적 시각에서 국별협력전략(CPS)의 수립, 프로그램형 접근법(PBA)의 적용, 섹터별 접근법(SWAPs)의 활용 등을 위한 가이드라인과 개발조사, 개발사업 평가를 위한 체계 마련을 담당하고, 농업, 보건, 교육 등 각 분야에 대한 전문성을 지닌 기관에서는 분야별 전문성에 기반하여 개발사업에 기여하는 방안을 통한 파트너십의 구축이 그것이다. 이를 통해 ODA 거버넌스 체계의 분절화를 극복하고 사업수행 단계별 효율적 진행은 물론 원조 ․ 개발 효과성 증대도 꾀할 수 있을 것이다. KOICA 기술협력 개선 방안을 위한 본 로드맵은 기술협력을 독자적인 사업으로 간주하여 산발적, 독자적으로 시행되는 문제점을 단계적으로 축소하고, 타 부처 및 산하기관과 협력할 수 있도록 범정부 협력관계를 강조하여 단계적으로 제시했다. 본 연구에서는 이러한 방향에서 규범적 지향과 현실적 적용가능성을 균형 있게 고려하고자 1단계 인지제고(2012년-2013년), 2단계 정책 의제화 및 합의도출(2014-2015), 3단계 정책형성 및 정책집행(2016년-2018년)으로 구분하여 제시했다.
<기술협력 ODA 사업 단계별 개선방안>
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1) Peter Morgan (2009)을 DAC Perspectives Note: Technical Co-operation for Capacity Development (2010)
에서 재인용.
2) 본 연구보고서에서는 개발협력분야에서 수원국, 협력대상국 등으로 쓰이는 Partner Country를 ‘협력국’으로 통일함.