세네갈은 서부 아프리카의 관문 역할을 하고 있으며 모리타니, 말리 등 5개국과 접경하고 있는 국가로서, 한반도와 유사한 국토면적(약 19만 km2)에 1,300만 명의 다민족 인구, 90%에 달하는 이슬람교인 등 이색적인 문화와 함께 비교적 역내에서 정치 사회적으로 안정적인 국가로 알려져 있다. 우리나라와 세네갈은 2009년과 2015년 정상회담을 바탕으로 농업, 수산, 식수위생, 교육, 공공행정 등 다양한 분야에서 협력이 심화되어 왔으며, 양국 간 경제외교 협력관계의 심화를 반영하여 최근 정부에서 발표한 제2기 ODA 중점협력국 목록에 세네갈이 신규로 편입되었다. KOICA는 보다 체계적인 무상원조 사업의 추진을 통하여 양국 간 관계 강화를 지원하고자 본 연구를 추진하게 되었다.
본 연구는 세네갈의 개발환경 및 국가개발전략을 조사하고 국제사회의 지원현황을 분석하여 향후 KOICA의 지원방향 및 협력방안 등 세네갈과의 개발협력에 있어 기본적인 전략의 틀과 구체적인 실행 방안을 수립하는데 목적을 두었다. 이를 위해, 본 연구는 정량적 분석, 문헌조사, 전문가그룹 회의, 현지조사 등을 다양하게 활용하였다. 특히 분야별 핵심 지표와 벤치마킹 국과의 차이를 바탕으로 대상국의 개발수요 및 한국의 공급능력을 정량화하고, 현지조사를 통하여 보다 생생한 현장의 수요와 개발의지를 종합적으로 분석하여 담으려고 노력하였다는데 연구의 의의를 찾을 수 있다.
세네갈의 정치·사회·경제 일반현황 및 분야별 개발환경을 분석한 결과 다음과 같은 다섯 가지의 국가적 개발과제를 도출하였다.
. 만성적인 재정적자 및 경상수지 적자
. 서비스 부문 중심의 산업구조
. 노동인구-산업구조 상의 불균형
. 식수·교육·보건 등 인간기본욕구 접근성 관련 지역적 편중
. 서아프리카 지역 내 ICT·교육·의료 허브 잠재성
세네갈은 땅콩, 수산물 등 1차 산업 중심의 수출구조와 공공투자 및 공무원 임금지출 과다로 인해 경상수지 및 재정수지 적자가 지속되고 있으며, 이로 인해 2006- 2013년 중 GDP 성장률이 3.3%에 머물러 역내 평균치를 하회하고 있다. 또한, 전체 GDP 중 서비스 부문 (3차 산업 )의 비중이 62%로 매우 높으며 , 이에 따라 서비스 인프라 구축 및 서비스 인력의 기능개발 (skill development) 이 국가적인 과제이다 . 특히, 농업 부문은 전체 노동인구의 77.5% 가 종사하는 데 반해 GDP 비중은 13.7% 로 낮아서 , 농업분야 내 생산성 혁신과 농업 종사인구의 타 산업으로의 전환이 필요한 실정이다 .
세네갈은 인구분포 , 경제활동, 사회 및 경제 인프라 등 심각한 지역적 불균형을 겪고 있다 . Dakar 와 중부 및 서부지역에 주요 경제활동이 집중됨에 따라 식량문제와 빈곤도의 지역격차가 크다 . 또한 사회 보건 , 인적역량개발, 경제활동 전반에 걸쳐 성불평등 또한 심각한데 특히 Dakar, Saint-Louis 등 도시지역과 Senegal 강 및 Guiers 호수 등 수자원 유역을 제외한 중부 , 동부 및 남부 내륙지역은 식수공급 , 기초교육 및 보건서비스의 접근성이 매우 취약하다 . 이러한 국가적인 어려움에도 세네갈은 역내에서 ICT 인프라를 선도적으로 구축하여 기본적인 통신환경이 우수한 편이며 , 전통적으로 역내에서 교육 및 의료의 중심지 역할을 해 온 바 , ICT 기술을 활용하여 이를 강화할 수 있는 잠재성이 높은 편이다 . 현재 세네갈은 수도 다카르에서 30km, 신공항 부지인 Diass 에서 10km 거리에 있는 Diamniadio 에 최첨단 Digital 교육의료 복합도시를 건설중이다.
이러한 국가적 과제의 해결을 위하여 세네갈 정부는 2014 년 2월에 2014-2023 년 간 경제사회개발 청사진을 담은 ‘세네갈 도약계획 (Plan Senegal Emergent; PSE)’ 을 발표하였다. 정부는 PSE에 따라 현재 연 4.6% 의 경제성장률을 4년 이내 연 7-8% 수준으로 끌어올리고, 5.4% 에 달하는 정부 재정적자를 2018 년까지 3.9% 로 낮출 계획이다 . PSE는 2035 년 신흥 경제국으로의 도약을 위하여 다음과 같은 세 가지 축을 전략의 기초로 하고 있다 .
Pillar I: 현재의 성장동력과 새로운 개발 분야의 통합으로 경제의 구조적 개혁으로 부와 직업창출 , 사회적 통합 이룩
Pillar II: 국민의 삶의 질 개선 , 사회적 불균형 해소 , 자원의 보존과 신생지역의 지원 등
Pillar III: 사회적 안녕과 발전 잠재력 구현을 위한 국가안보 , 안정성 및 거버넌스 강화, 인권과 자유 보호
또한, 2014-2018년 5년 간 동 전략을 추진해 갈 구체적인 ‘우선순위 사업추진계획 (Plan d''Action Prioritaire; PAP)’을 수립하였다. PAP의 공공분야는 ①인프라, ②에너지, ③농업, ④교육 및 직업훈련, ⑤식수위생, ⑥보건 등 6개 핵심 분야 하에 27개의 핵심 프로젝트 및 17개의 주요 개혁 과제로 이루어져 있으며, 이는 ①거시경제적 안정성, ②경제 도약, ③사회적 보호, ④사회 서비스에의 접근성, ⑤공공행정 개혁, ⑥굿거버 넌스, ⑦지역개발, 평화 및 안보, 분권화, 지역 통합 등의 세부 목표로 나뉜다. PAP 추진을 위한 재원 마련에 적극적으로 나선 결과, 공여국 및 국제기구 등 개발협력파트너(PTF)로부터 당초 목표했던 62억 달러를 초과하여 총 77억 달러(3조 729억 CFA)에 달하는 재정지원 서약을 확보하여 안정적인 계획 이행을 위한 재원을 마련하였다고 평가된다.
분야별 전략으로는 교육, 농업, 보건, 식수위생 분야 전략이 있다. 세네갈은 2018년까지 초등학교 취학률 98%, 이수 비율 96% 달성을 목표로 두고 있으며, 이를 위하여 2013-2025년 교육과 직업훈련을 위한 전략계획(Programme d''Amelioration de la Qualite, de l''Equite et de la ransparence du Secteur de l''Education et de la Formation; PAQUET)을 수립하여 국가개발계획인 PSE를 뒷받침하고 있다. 또한, 농업발전국가전략(Programme d''Acceleration de la Cadence del''Agriculture Senegalaise; PRACAS)을 수립하여 국가 농업개발 정책을 재공식화 하였다. PRACAS는 2014-2017년 동안 ①농민교육과 금융 및 농기계 접근성 강화를 통한 가족농 현대화, ②환경 친화적 농산업을 바탕으로 한 농업 기업가정신 도모, ③기술 및 장비 개선을 통해 고용 창출 및 여성과 청년들의 참여 도모, ④취약계층 복원력(resilience) 보장을 목적으로 하며, 쌀·양파·땅콩·원예의 자급 및 수출확대를 목표로 하고 있다. 2009-2018년 보건개발국가계획(Plan National de Developpement Sanitaire; PNDS)은 영아 예방접종률 80% 달성, 모성·영·유아 및 청소년의 사망률과 발병률 감소, HIV/AIDS 발병자 유지, 보건 분야 거버넌스 향상, 빈곤층 의료보험제도 도입 등을 목표로 하고 있다. 밀레니엄 식수위생프로그램(Programme d''Eau Potable et d''Assainissement du Millenaire; PEPAM)은 세네갈 정부가 2005년에 수립한 식수위생 분야 협력 프레임워크로서 도시 및 농촌지역의 식수 및 위생시설 접근률 향상을 목표로 하고 있다.
국제사회는 이러한 세네갈 정부의 개발계획에 동참하여 꾸준히 지원을 계속하고 있다. 최근 10년간의 대 세네갈 ODA 는 평균 10억 달러 내외로 이루어졌으며 , 2006 년 총 32억 달러의 대규모 부채탕감 지원이 있었다 . 세네갈의 분야별 ODA 지원 현황은 교육·보건·식수위생 등 사회 인프라 및 서비스 분야가 44% 를 차지하며 , 경제 인프라 및 서비스 분야가 16%, 이어 프로그램 지원 (13%), 생산분야(12%), 범분야(9%), 인도적 지원(3%) 등 다양한 분야로의 ODA 가 지원되었다 . 형태별로는, 예산지원이 18.32%, 프로젝트가 65.41% 였다. 공여주체 중 프랑스 , 스페인, EU, AfDB(AFDF) 는 일반 예산지원을, 캐나다, 네덜란드, World Bank(IDA), EU 는 섹터 예산지원을 하였다 . 예산지원상위국은 프랑스로서 전체 예산지원 금액 중 34.56% 를 지원하였고 , 프로젝트 사업은 미국이 비중이 26.79% 를 차지하였다 .
주요 공여국의 지원 현황을 보면 프랑스 , 미국, 일본 등이 상위 공여국으로 활동중이며 다자 공여기구는 세계은행 (IDA), EU, AfDB 순이며, 한국은 양자 공여국 기준으로 8위 수준이다 . AFD 는 세네갈에서 가장 비중이 높은 지원국가로서 1946 년부터 원조를 지속해왔다 . 양국 간 협력문서 (DCP) 에 근거를 두어 지속가능한 개발 (농업, 환경, 식수위생), 민주적 거버넌스, 인간개발(교육, 보건)을 우선 분야로 두고 있다. USAID 는 국가협력전략 (CDCS, 2012-2016) 에 근거 , 보건, 경제성장, 교육, 민주화 및 거버넌스 등에 총 5억불을 지원하고 있다 . JICA 세네갈 사무소는 불어권 사무소 중 가장 역사가 오래 된 바 , 풍부한 경험과 역량을 갖추고 있다 . 세네갈의 경제적 및 지속가능한 성장 지원과 기초 사회서비스 지원을 우선순위로 하여 교육 , 보건, 농업, 수산업, 인프라 등 5개 분야에 지원을 집중하고 있다 . CTB 는 식수위생 및 보건의료를 중심으로 극빈지역의 농촌인구 생활환경 개선에 주력하고 있다 .
세계은행의 경우 , 국가원조전략(CAS, 2013-2017) 에 따라 거버넌스 강화 , 성장 가속화 및 고용창출 , 교육·의료·식수위생 등 서비스 제공 개선을 주요 축으로 하여 지원을 하고 있다 . EU 의 경우 , 11 차 유럽개발기금 (NIP, 2014-2020) 의 일환으로 세네갈에 3.47억 유로의 재정지원을 약속하였으며 , 민주적 거버넌스 강화 , 지속가능한 농업과 식량 안보 개발 , 식수위생 등 세 가지 우선 분야에 중점을 두고 있다 . AfDB 는 국가전략계획(CSP, 2010-2015) 에 근거하여 인프라 , 거버넌스, 식수위생, 농촌개발 등의 분야를 지원하고 있다 . UNDP 는 국가전략문서 (CPD, 2012-2016) 하에서 MDG 달성을 위한 거버넌스 개선 , 경제·사회개발 강화 , 기후변화 대응 및 지속가능한 개발 지원 등을 추진하고 있다 . FAO 는 국가전략 (CPP, 2013-2017) 에 따라 식량안보 거버넌스 , 농산품의 생산성 및 경쟁력 강화 , 천연자원과 환경의 지속가능한 관리 및 복원 , 식량 및 영양 위기에 대비한 예방관리 시스템을 통한 복원력 생성 등에 주력하고 있다 .
KOICA 는 2008 년 개소 시 초청연수와 봉사단 파견에 주력하였으며 , 2010 년부터 2013 년까지는 2건의 사업 , 2014 년 중 농업 사업 2건을 진행하였다 . 2015 년 중에는 직업훈련 학교 건립과 식수개발 사업을 진행할 예정이며 , 주요 협력분야는 농업농촌개발, 교육, 보건(식수위생), 수산 등이다 . 기존 농업 (관개) 및 식수위생 사업의 성공적 추진에 따라 후속사업이 진행될 예정이며 , 또한 현지 수요가 높은 고등교육 분야에서 새로운 협력사업이 추진될 예정이다 . 기타 EDCF에서는 정부 행정망 구축사업과 해양 인프라 지원사업 , 농림축산식품부에서는 KOPIA 및 KAFACI 를 통한 지원 , 해양수산부에서는 해양수산 분야의 정보교환 , 전문가 교류 , 연구협력, 해상감시 시스템 구축 , 민간협력 등을 추진 중이다 .
이상에서의 세네갈 개발환경 및 정책 , 국제사회의 지원특징과 한국의 지원성과 등에 대한 분석을 바탕으로 KOICA 의 세네갈에 대한 협력 프레임워크를 도출하였다 .
지원 기본방향으로 세네갈의 경제발전 기반 구축 및 지역불균형 해소 지원을 협력 목표로 하여 , 농수산 및 산업 발전기반 구축을 첫 번째 전략적 우선순위로 , 도농 간 사회경제적 격차해소를 두 번째 전략적 우선순위로 책정할 것을 제안하였다 .
세네갈은 현재 마키 쌀 대통령의 강한 리더십에도 불구하고 다년 간 성장이 3-4% 수준에 머무르고 쌍둥이 적자 기조가 심해지며 , 도농 간 격차가 지속되는 등 다양한 국가적인 과제에 직면해 있다 . PSE에서는 핵심 성장 동력으로 농업 및 식품 , 주택건설, 자원개발 및 관광을 제시하고 있으며 , 이를 고려했을 때 KOICA 에서는 농수산 등 전통적인 산업에서의 생산성 증대와 관광 , ICT, 의료 등 서비스산업 부문에서의 고급 인력 양성 등을 통해 경제발전의 기반마련을 지원할 필요가 있다 . 특히 노동인구 비중이 높은 농수산 부문의 생산성 증대와 GDP 비중이 60%에 달하는 서비스 부문에 대한 고급인력 양성은 중요한 과제이다 . 또한, Dakar 와 Saint-Louis 등 대도시를 제외하고는 동부 및 남부 지역을 중심으로 식수 ·위생·교육·보건 등 기본인간욕구에 해당하는 주요 지표들에 있어서 상당한 수요를 보이고 있으며 , 그 결과치인 빈곤도 역시 해당 지역을 중심으로 매우 심각한 수준이다 . 이러한 점을 고려하여 KOICA 에서는 기초서비스에 대한 지역불균형 해소를 위한 다양한 지원이 필요하며 , 이를 통해 포용적이고 친 빈곤적인 개발의 실현이 가능하다 .
중점지원 분야로는 정량 및 정성 분석을 종합한 결과 , 교육, 농림수산, 보건의료 분야가 도출되었다 .
교육 분야의 경우 , 청년실업 해소를 위한 고등교육에 대한 정책적 우선순위가 높은점, 주무 부처인 고등교육부의 적극적인 수원태세 , 향후 예정사업으로 직업전문대학 설립사업과 사이버대학 지역학습관 구축사업이 예정되어 있는 점 , 지역 내 산업기술 인력 양성수요 흡수 가능성 등을 고려하여 최우선 지원분야로 선정되었다 .
농림수산 분야의 경우 , 국가개발전략 및 경제에서 차지하는 비중 , 농업농촌부와 해양수산부의 적극적인 개발의지 및 협력의사 , KOICA 에서 최근 10년 내 그랑디그뗄렐 , 포도르 등 다양한 관개개발 및 농업생산성 증대와 농업인력양성 사업을 추진한 점 , 향후 예정사업으로 지속가능한 미곡 가치사슬 강화사업을 고려 중인 점 , 사헬지역 기후 변화로 인한 취약성 등을 고려하여 교육 분야와 함께 최우선 지원분야로 선정되었다 .
보건의료 분야의 경우 , 특히 농촌지역을 중심으로 보건의료 및 식수위생 접근성을 획기적으로 개선하고자 하는 정책적 필요성 , 현지 조사 과정에서 보건부 및 수리위 부 등 유관부처 고위급의 적극적인 자세 , 기존 KOICA 의 식수개발 사업에 대한 현지의 긍정적인 피드백과 후속 사업에 대한 추진 가능성 , 기후변화 및 염수화에 따른 물부족 문제 해결 필요성과 post 에볼라 사태에 따른 보건의료 역량강화 지원필요성 등을 종합적으로 고려하여 3순위로 선정되었다 .
분야별 세부 협력 프로그램 및 협력방안은 다음과 같다 .
우선 교육 분야의 경우 , 교육접근성 개선 및 산업인력 양성을 목표로 1)직업교육훈련 강화사업 , 2) 교육접근성 개선을 위한 교육정보화 사업 , 3) 중등교육 STEM 교육역량 강화사업, 4) 여성 및 소외계층의 교육 참여 활성화사업을 제시하였고 , 현지에서의 풍부한 경험과 역량을 보유한 양자 및 다자 공여기관과의 협력방식이 바람직 할 것이다. 중장기적으로는 지원 직업전문대학의 삼각협력화도 도모할 수 있을 것이다 .
농림수산 분야의 경우 , 세네갈 북부지역의 종합 농업 /농촌개발을 목표로 기존의 농지확보를 위한 관개개발 , 쌀과 양파의 생산성 증대 및 농업인력양성 사업과 함께 가치사슬 및 마케팅 개선, 농촌개발 사업의 추진을 통해 민간투자를 바탕으로 한 agro-business 기반의 성장모델을 시범적으로 추진해 볼 필요가 있다 . 수산 부문의 경 우, 단기적으로는 EDCF 및 해양수산부의 프로젝트를 지원하기 위한 인력양성 및 수산부의 기획평가 역량강화 사업에 집중하되 , 중장기적으로 수원국의 관련 인프라 및 기술수준 개선에 따라 해수양식 기술이전 사업 등을 추진해 보는 것을 제안한다 .
보건의료 분야의 경우 , 농촌지역 식수위생 및 보건의료 접근성 강화를 목표로 1)지역공동체 기반의 식수위생 사업 , 2) 모자보건 및 기초 보건인력 양성지원 등의 사업 추진을 제안한다 . 후속연계 사업의 경우 KOICA 단독의 프로젝트 형태로 추진하되 , 모자보건 및 보건인력 양성사업의 경우 , 공여기관 또는 NGO협력 사업으로의 추진이 바람직할 것으로 보인다 .
단기적으로는 농촌지역 거주민의 생존에 직결되는 식수위생 및 보건의료 접근성 확대와 쌀 , 채소등 국가적인 식량안보 확보를 위한 지원이 긴급히 요구된다 . 중장기적으로는 용수 공급을 바탕으로 농가의 소득증대와 함께 농산물 수출가능성을 높여 해당 부문의 국가경제 기여도 확대를 지원하는 것이 바람직 할 것이다 . 아울러 지역 최고 수준의 고등교육 및 직업교육훈련 기관설립 지원을 통하여 단기적으로는 자국의 청년실업 개선을 도모하고 , 중장기 적으로는 세네갈의 역내 교육거점 도시 구축을 지원, 지역 내 고급인력 양성을 위한 역할을 강화하는 데 이바지하여 서아프리카 지역 전반의 고급 산업기술인력 양성을 도모할 필요가 있다 .
위와 같은 KOICA 의 대 세네갈 협력전략의 실행과 더 나아가 불어권 아프리카와의 협력성과 제고를 위하여 다음과 같은 정책 제언을 제시하였다 .
우선, 불어권 아프리카 국가의 경우 , 지원역사 및 경험의 일천함 , 내륙 지역의 각종 분쟁 및 치안불안 상황 , 언어 및 문화적 차이에서 오는 사업 추진상의 어려움 등을 고려할 때 , KOICA 차원에서 불어권 아프리카 대표 사무소를 육성할 필요가 있으며 , 특히 사하라 이남의 경우 세네갈 사무소가 그 역할을 맡는 것이 바람직하다 . 불어권 아프리카 대표 사무소는 중장기적으로 해당 언어권 주재원 사무소 혹은 신설 사무소 에 대한 지원기능을 포함하며 이를 위해 다양한 분야전문가를 배치하고 현지 인력을 관리자급으로 육성하는 것이 바람직할 것이다 . World Bank 코트디부아르 사무소의 경우 현지 인력들이 포트폴리오 관리자 및 경제전문가 등 주요 역할을 수행하고 있으며 JICA 의 경우에는 불어권 아프리카 사무소 중 가장 역사가 긴 세네갈 사무소가 인근 신규 불어권 사무소의 역량강화를 지원하는 형태로 운영되고 있다 . 이와 함께 삼각협력, 예산지원(Budget Support) 등 아직 KOICA 에서 본격적으로 도입해 보지 않은 협력방식 (Modality) 을 적용해 보는 시범 사무소로서의 역할을 수행하는 것도 바람직하다. 특히 세네갈의 경우 , 전반적으로 수원부처의 태세 및 적극성이 높은 바 , 타 공여기관에서 추진하듯이 일부 분야에서 예산지원 또는 정부부처 직접 환급 프로그램(Direct Reimbursement) 방식의 지원을 고려해 볼 필요가 있다 .
두 번째 , 중점협력 대상국으로서 세네갈과 본격적인 개발협력을 추진하기 위해서는 우선 수원총괄기관과의 관계를 강화할 필요가 있다 . 프로젝트 관련 수원총괄부처인 경제재정기획부(MEFP) 와는 기존의 분기별 정례협의를 확대시켜 여타의 공여기관이 진행하듯 부처별 사업의 주요인사가 참여하는 분기별 프로젝트 경과보고회의 (Project Progress Meeting) 개최를 제안한다 . 또한, 연례적으로 재정부 장관을 카운터파트로 하는 성과평가회의도 개최할 필요가 있다 . 기술협력 사업에 대한 총괄기관은 기술협력국(DCT) 와도 협력을 강화하여 정기적으로 봉사단 /자문단/연수생 파견부처와 함께하는 경과보고 회의를 개최하고 , 주요 성과를 공유함으로써 상급 기관에 대한 정보공유와 수원국 국민 일반에 대한 홍보 강화를 도모할 필요가 있다 .
세 번째 , 세네갈에서는 공여국 협의체가 활발하게 운영되고 있으며 , 향후 KOICA 가 적극적으로 multi/bi 협력을 추진하기 위해서는 중점지원 분야인 교육 , 농림수산, 보건 의료 관련 분야별 작업그룹 (Thematic Working Group) 에 정기적으로 참여하는 것이 필요하다. 특히, 고등교육 분야의 경우 아직 해당국 수요에 비해 분야별 작업그룹이 운용되지 못하고 있는 바 , World Bank, AfDB, AFD 등과 함께 동 그룹의 창설을 주도 하면서 해당 분야에서의 리더십을 강화할 필요가 있다 .
마지막으로 불어권 아프리카 국가에 대한 원조효과성 제고를 위해서는 국내의 전문가 및 사업수행기관 (개발 컨설팅업체 등 )의 역량강화가 필요하다 . 이를 위해서는 JICA에서 추진하듯이 불어 및 현지 언어교육에 대한 지원 강화 , 불어가 가능한 주니어 컨설턴트를 시니어 컨설턴트와 함께 파견하는 방안 , 사업 추진 시 수원국 전문가 및 전문기관과의 협업을 의무화 하는 방안 등을 고려해 볼 수 있다 . 세네갈 JICA 사업에 참여하는 전문가 및 직원의 50% 이상이 세네갈 봉사단 출신이라는 점은 그의미를 충분히 고려해볼여지가있다 .
본 연구는 세네갈의 개발환경 및 국가개발전략을 조사하고 국제사회의 지원현황을 분석하여 향후 KOICA의 지원방향 및 협력방안 등 세네갈과의 개발협력에 있어 기본적인 전략의 틀과 구체적인 실행 방안을 수립하는데 목적을 두었다. 이를 위해, 본 연구는 정량적 분석, 문헌조사, 전문가그룹 회의, 현지조사 등을 다양하게 활용하였다. 특히 분야별 핵심 지표와 벤치마킹 국과의 차이를 바탕으로 대상국의 개발수요 및 한국의 공급능력을 정량화하고, 현지조사를 통하여 보다 생생한 현장의 수요와 개발의지를 종합적으로 분석하여 담으려고 노력하였다는데 연구의 의의를 찾을 수 있다.
세네갈의 정치·사회·경제 일반현황 및 분야별 개발환경을 분석한 결과 다음과 같은 다섯 가지의 국가적 개발과제를 도출하였다.
. 만성적인 재정적자 및 경상수지 적자
. 서비스 부문 중심의 산업구조
. 노동인구-산업구조 상의 불균형
. 식수·교육·보건 등 인간기본욕구 접근성 관련 지역적 편중
. 서아프리카 지역 내 ICT·교육·의료 허브 잠재성
세네갈은 땅콩, 수산물 등 1차 산업 중심의 수출구조와 공공투자 및 공무원 임금지출 과다로 인해 경상수지 및 재정수지 적자가 지속되고 있으며, 이로 인해 2006- 2013년 중 GDP 성장률이 3.3%에 머물러 역내 평균치를 하회하고 있다. 또한, 전체 GDP 중 서비스 부문 (3차 산업 )의 비중이 62%로 매우 높으며 , 이에 따라 서비스 인프라 구축 및 서비스 인력의 기능개발 (skill development) 이 국가적인 과제이다 . 특히, 농업 부문은 전체 노동인구의 77.5% 가 종사하는 데 반해 GDP 비중은 13.7% 로 낮아서 , 농업분야 내 생산성 혁신과 농업 종사인구의 타 산업으로의 전환이 필요한 실정이다 .
세네갈은 인구분포 , 경제활동, 사회 및 경제 인프라 등 심각한 지역적 불균형을 겪고 있다 . Dakar 와 중부 및 서부지역에 주요 경제활동이 집중됨에 따라 식량문제와 빈곤도의 지역격차가 크다 . 또한 사회 보건 , 인적역량개발, 경제활동 전반에 걸쳐 성불평등 또한 심각한데 특히 Dakar, Saint-Louis 등 도시지역과 Senegal 강 및 Guiers 호수 등 수자원 유역을 제외한 중부 , 동부 및 남부 내륙지역은 식수공급 , 기초교육 및 보건서비스의 접근성이 매우 취약하다 . 이러한 국가적인 어려움에도 세네갈은 역내에서 ICT 인프라를 선도적으로 구축하여 기본적인 통신환경이 우수한 편이며 , 전통적으로 역내에서 교육 및 의료의 중심지 역할을 해 온 바 , ICT 기술을 활용하여 이를 강화할 수 있는 잠재성이 높은 편이다 . 현재 세네갈은 수도 다카르에서 30km, 신공항 부지인 Diass 에서 10km 거리에 있는 Diamniadio 에 최첨단 Digital 교육의료 복합도시를 건설중이다.
이러한 국가적 과제의 해결을 위하여 세네갈 정부는 2014 년 2월에 2014-2023 년 간 경제사회개발 청사진을 담은 ‘세네갈 도약계획 (Plan Senegal Emergent; PSE)’ 을 발표하였다. 정부는 PSE에 따라 현재 연 4.6% 의 경제성장률을 4년 이내 연 7-8% 수준으로 끌어올리고, 5.4% 에 달하는 정부 재정적자를 2018 년까지 3.9% 로 낮출 계획이다 . PSE는 2035 년 신흥 경제국으로의 도약을 위하여 다음과 같은 세 가지 축을 전략의 기초로 하고 있다 .
Pillar I: 현재의 성장동력과 새로운 개발 분야의 통합으로 경제의 구조적 개혁으로 부와 직업창출 , 사회적 통합 이룩
Pillar II: 국민의 삶의 질 개선 , 사회적 불균형 해소 , 자원의 보존과 신생지역의 지원 등
Pillar III: 사회적 안녕과 발전 잠재력 구현을 위한 국가안보 , 안정성 및 거버넌스 강화, 인권과 자유 보호
또한, 2014-2018년 5년 간 동 전략을 추진해 갈 구체적인 ‘우선순위 사업추진계획 (Plan d''Action Prioritaire; PAP)’을 수립하였다. PAP의 공공분야는 ①인프라, ②에너지, ③농업, ④교육 및 직업훈련, ⑤식수위생, ⑥보건 등 6개 핵심 분야 하에 27개의 핵심 프로젝트 및 17개의 주요 개혁 과제로 이루어져 있으며, 이는 ①거시경제적 안정성, ②경제 도약, ③사회적 보호, ④사회 서비스에의 접근성, ⑤공공행정 개혁, ⑥굿거버 넌스, ⑦지역개발, 평화 및 안보, 분권화, 지역 통합 등의 세부 목표로 나뉜다. PAP 추진을 위한 재원 마련에 적극적으로 나선 결과, 공여국 및 국제기구 등 개발협력파트너(PTF)로부터 당초 목표했던 62억 달러를 초과하여 총 77억 달러(3조 729억 CFA)에 달하는 재정지원 서약을 확보하여 안정적인 계획 이행을 위한 재원을 마련하였다고 평가된다.
분야별 전략으로는 교육, 농업, 보건, 식수위생 분야 전략이 있다. 세네갈은 2018년까지 초등학교 취학률 98%, 이수 비율 96% 달성을 목표로 두고 있으며, 이를 위하여 2013-2025년 교육과 직업훈련을 위한 전략계획(Programme d''Amelioration de la Qualite, de l''Equite et de la ransparence du Secteur de l''Education et de la Formation; PAQUET)을 수립하여 국가개발계획인 PSE를 뒷받침하고 있다. 또한, 농업발전국가전략(Programme d''Acceleration de la Cadence del''Agriculture Senegalaise; PRACAS)을 수립하여 국가 농업개발 정책을 재공식화 하였다. PRACAS는 2014-2017년 동안 ①농민교육과 금융 및 농기계 접근성 강화를 통한 가족농 현대화, ②환경 친화적 농산업을 바탕으로 한 농업 기업가정신 도모, ③기술 및 장비 개선을 통해 고용 창출 및 여성과 청년들의 참여 도모, ④취약계층 복원력(resilience) 보장을 목적으로 하며, 쌀·양파·땅콩·원예의 자급 및 수출확대를 목표로 하고 있다. 2009-2018년 보건개발국가계획(Plan National de Developpement Sanitaire; PNDS)은 영아 예방접종률 80% 달성, 모성·영·유아 및 청소년의 사망률과 발병률 감소, HIV/AIDS 발병자 유지, 보건 분야 거버넌스 향상, 빈곤층 의료보험제도 도입 등을 목표로 하고 있다. 밀레니엄 식수위생프로그램(Programme d''Eau Potable et d''Assainissement du Millenaire; PEPAM)은 세네갈 정부가 2005년에 수립한 식수위생 분야 협력 프레임워크로서 도시 및 농촌지역의 식수 및 위생시설 접근률 향상을 목표로 하고 있다.
국제사회는 이러한 세네갈 정부의 개발계획에 동참하여 꾸준히 지원을 계속하고 있다. 최근 10년간의 대 세네갈 ODA 는 평균 10억 달러 내외로 이루어졌으며 , 2006 년 총 32억 달러의 대규모 부채탕감 지원이 있었다 . 세네갈의 분야별 ODA 지원 현황은 교육·보건·식수위생 등 사회 인프라 및 서비스 분야가 44% 를 차지하며 , 경제 인프라 및 서비스 분야가 16%, 이어 프로그램 지원 (13%), 생산분야(12%), 범분야(9%), 인도적 지원(3%) 등 다양한 분야로의 ODA 가 지원되었다 . 형태별로는, 예산지원이 18.32%, 프로젝트가 65.41% 였다. 공여주체 중 프랑스 , 스페인, EU, AfDB(AFDF) 는 일반 예산지원을, 캐나다, 네덜란드, World Bank(IDA), EU 는 섹터 예산지원을 하였다 . 예산지원상위국은 프랑스로서 전체 예산지원 금액 중 34.56% 를 지원하였고 , 프로젝트 사업은 미국이 비중이 26.79% 를 차지하였다 .
주요 공여국의 지원 현황을 보면 프랑스 , 미국, 일본 등이 상위 공여국으로 활동중이며 다자 공여기구는 세계은행 (IDA), EU, AfDB 순이며, 한국은 양자 공여국 기준으로 8위 수준이다 . AFD 는 세네갈에서 가장 비중이 높은 지원국가로서 1946 년부터 원조를 지속해왔다 . 양국 간 협력문서 (DCP) 에 근거를 두어 지속가능한 개발 (농업, 환경, 식수위생), 민주적 거버넌스, 인간개발(교육, 보건)을 우선 분야로 두고 있다. USAID 는 국가협력전략 (CDCS, 2012-2016) 에 근거 , 보건, 경제성장, 교육, 민주화 및 거버넌스 등에 총 5억불을 지원하고 있다 . JICA 세네갈 사무소는 불어권 사무소 중 가장 역사가 오래 된 바 , 풍부한 경험과 역량을 갖추고 있다 . 세네갈의 경제적 및 지속가능한 성장 지원과 기초 사회서비스 지원을 우선순위로 하여 교육 , 보건, 농업, 수산업, 인프라 등 5개 분야에 지원을 집중하고 있다 . CTB 는 식수위생 및 보건의료를 중심으로 극빈지역의 농촌인구 생활환경 개선에 주력하고 있다 .
세계은행의 경우 , 국가원조전략(CAS, 2013-2017) 에 따라 거버넌스 강화 , 성장 가속화 및 고용창출 , 교육·의료·식수위생 등 서비스 제공 개선을 주요 축으로 하여 지원을 하고 있다 . EU 의 경우 , 11 차 유럽개발기금 (NIP, 2014-2020) 의 일환으로 세네갈에 3.47억 유로의 재정지원을 약속하였으며 , 민주적 거버넌스 강화 , 지속가능한 농업과 식량 안보 개발 , 식수위생 등 세 가지 우선 분야에 중점을 두고 있다 . AfDB 는 국가전략계획(CSP, 2010-2015) 에 근거하여 인프라 , 거버넌스, 식수위생, 농촌개발 등의 분야를 지원하고 있다 . UNDP 는 국가전략문서 (CPD, 2012-2016) 하에서 MDG 달성을 위한 거버넌스 개선 , 경제·사회개발 강화 , 기후변화 대응 및 지속가능한 개발 지원 등을 추진하고 있다 . FAO 는 국가전략 (CPP, 2013-2017) 에 따라 식량안보 거버넌스 , 농산품의 생산성 및 경쟁력 강화 , 천연자원과 환경의 지속가능한 관리 및 복원 , 식량 및 영양 위기에 대비한 예방관리 시스템을 통한 복원력 생성 등에 주력하고 있다 .
KOICA 는 2008 년 개소 시 초청연수와 봉사단 파견에 주력하였으며 , 2010 년부터 2013 년까지는 2건의 사업 , 2014 년 중 농업 사업 2건을 진행하였다 . 2015 년 중에는 직업훈련 학교 건립과 식수개발 사업을 진행할 예정이며 , 주요 협력분야는 농업농촌개발, 교육, 보건(식수위생), 수산 등이다 . 기존 농업 (관개) 및 식수위생 사업의 성공적 추진에 따라 후속사업이 진행될 예정이며 , 또한 현지 수요가 높은 고등교육 분야에서 새로운 협력사업이 추진될 예정이다 . 기타 EDCF에서는 정부 행정망 구축사업과 해양 인프라 지원사업 , 농림축산식품부에서는 KOPIA 및 KAFACI 를 통한 지원 , 해양수산부에서는 해양수산 분야의 정보교환 , 전문가 교류 , 연구협력, 해상감시 시스템 구축 , 민간협력 등을 추진 중이다 .
이상에서의 세네갈 개발환경 및 정책 , 국제사회의 지원특징과 한국의 지원성과 등에 대한 분석을 바탕으로 KOICA 의 세네갈에 대한 협력 프레임워크를 도출하였다 .
지원 기본방향으로 세네갈의 경제발전 기반 구축 및 지역불균형 해소 지원을 협력 목표로 하여 , 농수산 및 산업 발전기반 구축을 첫 번째 전략적 우선순위로 , 도농 간 사회경제적 격차해소를 두 번째 전략적 우선순위로 책정할 것을 제안하였다 .
세네갈은 현재 마키 쌀 대통령의 강한 리더십에도 불구하고 다년 간 성장이 3-4% 수준에 머무르고 쌍둥이 적자 기조가 심해지며 , 도농 간 격차가 지속되는 등 다양한 국가적인 과제에 직면해 있다 . PSE에서는 핵심 성장 동력으로 농업 및 식품 , 주택건설, 자원개발 및 관광을 제시하고 있으며 , 이를 고려했을 때 KOICA 에서는 농수산 등 전통적인 산업에서의 생산성 증대와 관광 , ICT, 의료 등 서비스산업 부문에서의 고급 인력 양성 등을 통해 경제발전의 기반마련을 지원할 필요가 있다 . 특히 노동인구 비중이 높은 농수산 부문의 생산성 증대와 GDP 비중이 60%에 달하는 서비스 부문에 대한 고급인력 양성은 중요한 과제이다 . 또한, Dakar 와 Saint-Louis 등 대도시를 제외하고는 동부 및 남부 지역을 중심으로 식수 ·위생·교육·보건 등 기본인간욕구에 해당하는 주요 지표들에 있어서 상당한 수요를 보이고 있으며 , 그 결과치인 빈곤도 역시 해당 지역을 중심으로 매우 심각한 수준이다 . 이러한 점을 고려하여 KOICA 에서는 기초서비스에 대한 지역불균형 해소를 위한 다양한 지원이 필요하며 , 이를 통해 포용적이고 친 빈곤적인 개발의 실현이 가능하다 .
중점지원 분야로는 정량 및 정성 분석을 종합한 결과 , 교육, 농림수산, 보건의료 분야가 도출되었다 .
교육 분야의 경우 , 청년실업 해소를 위한 고등교육에 대한 정책적 우선순위가 높은점, 주무 부처인 고등교육부의 적극적인 수원태세 , 향후 예정사업으로 직업전문대학 설립사업과 사이버대학 지역학습관 구축사업이 예정되어 있는 점 , 지역 내 산업기술 인력 양성수요 흡수 가능성 등을 고려하여 최우선 지원분야로 선정되었다 .
농림수산 분야의 경우 , 국가개발전략 및 경제에서 차지하는 비중 , 농업농촌부와 해양수산부의 적극적인 개발의지 및 협력의사 , KOICA 에서 최근 10년 내 그랑디그뗄렐 , 포도르 등 다양한 관개개발 및 농업생산성 증대와 농업인력양성 사업을 추진한 점 , 향후 예정사업으로 지속가능한 미곡 가치사슬 강화사업을 고려 중인 점 , 사헬지역 기후 변화로 인한 취약성 등을 고려하여 교육 분야와 함께 최우선 지원분야로 선정되었다 .
보건의료 분야의 경우 , 특히 농촌지역을 중심으로 보건의료 및 식수위생 접근성을 획기적으로 개선하고자 하는 정책적 필요성 , 현지 조사 과정에서 보건부 및 수리위 부 등 유관부처 고위급의 적극적인 자세 , 기존 KOICA 의 식수개발 사업에 대한 현지의 긍정적인 피드백과 후속 사업에 대한 추진 가능성 , 기후변화 및 염수화에 따른 물부족 문제 해결 필요성과 post 에볼라 사태에 따른 보건의료 역량강화 지원필요성 등을 종합적으로 고려하여 3순위로 선정되었다 .
분야별 세부 협력 프로그램 및 협력방안은 다음과 같다 .
우선 교육 분야의 경우 , 교육접근성 개선 및 산업인력 양성을 목표로 1)직업교육훈련 강화사업 , 2) 교육접근성 개선을 위한 교육정보화 사업 , 3) 중등교육 STEM 교육역량 강화사업, 4) 여성 및 소외계층의 교육 참여 활성화사업을 제시하였고 , 현지에서의 풍부한 경험과 역량을 보유한 양자 및 다자 공여기관과의 협력방식이 바람직 할 것이다. 중장기적으로는 지원 직업전문대학의 삼각협력화도 도모할 수 있을 것이다 .
농림수산 분야의 경우 , 세네갈 북부지역의 종합 농업 /농촌개발을 목표로 기존의 농지확보를 위한 관개개발 , 쌀과 양파의 생산성 증대 및 농업인력양성 사업과 함께 가치사슬 및 마케팅 개선, 농촌개발 사업의 추진을 통해 민간투자를 바탕으로 한 agro-business 기반의 성장모델을 시범적으로 추진해 볼 필요가 있다 . 수산 부문의 경 우, 단기적으로는 EDCF 및 해양수산부의 프로젝트를 지원하기 위한 인력양성 및 수산부의 기획평가 역량강화 사업에 집중하되 , 중장기적으로 수원국의 관련 인프라 및 기술수준 개선에 따라 해수양식 기술이전 사업 등을 추진해 보는 것을 제안한다 .
보건의료 분야의 경우 , 농촌지역 식수위생 및 보건의료 접근성 강화를 목표로 1)지역공동체 기반의 식수위생 사업 , 2) 모자보건 및 기초 보건인력 양성지원 등의 사업 추진을 제안한다 . 후속연계 사업의 경우 KOICA 단독의 프로젝트 형태로 추진하되 , 모자보건 및 보건인력 양성사업의 경우 , 공여기관 또는 NGO협력 사업으로의 추진이 바람직할 것으로 보인다 .
단기적으로는 농촌지역 거주민의 생존에 직결되는 식수위생 및 보건의료 접근성 확대와 쌀 , 채소등 국가적인 식량안보 확보를 위한 지원이 긴급히 요구된다 . 중장기적으로는 용수 공급을 바탕으로 농가의 소득증대와 함께 농산물 수출가능성을 높여 해당 부문의 국가경제 기여도 확대를 지원하는 것이 바람직 할 것이다 . 아울러 지역 최고 수준의 고등교육 및 직업교육훈련 기관설립 지원을 통하여 단기적으로는 자국의 청년실업 개선을 도모하고 , 중장기 적으로는 세네갈의 역내 교육거점 도시 구축을 지원, 지역 내 고급인력 양성을 위한 역할을 강화하는 데 이바지하여 서아프리카 지역 전반의 고급 산업기술인력 양성을 도모할 필요가 있다 .
위와 같은 KOICA 의 대 세네갈 협력전략의 실행과 더 나아가 불어권 아프리카와의 협력성과 제고를 위하여 다음과 같은 정책 제언을 제시하였다 .
우선, 불어권 아프리카 국가의 경우 , 지원역사 및 경험의 일천함 , 내륙 지역의 각종 분쟁 및 치안불안 상황 , 언어 및 문화적 차이에서 오는 사업 추진상의 어려움 등을 고려할 때 , KOICA 차원에서 불어권 아프리카 대표 사무소를 육성할 필요가 있으며 , 특히 사하라 이남의 경우 세네갈 사무소가 그 역할을 맡는 것이 바람직하다 . 불어권 아프리카 대표 사무소는 중장기적으로 해당 언어권 주재원 사무소 혹은 신설 사무소 에 대한 지원기능을 포함하며 이를 위해 다양한 분야전문가를 배치하고 현지 인력을 관리자급으로 육성하는 것이 바람직할 것이다 . World Bank 코트디부아르 사무소의 경우 현지 인력들이 포트폴리오 관리자 및 경제전문가 등 주요 역할을 수행하고 있으며 JICA 의 경우에는 불어권 아프리카 사무소 중 가장 역사가 긴 세네갈 사무소가 인근 신규 불어권 사무소의 역량강화를 지원하는 형태로 운영되고 있다 . 이와 함께 삼각협력, 예산지원(Budget Support) 등 아직 KOICA 에서 본격적으로 도입해 보지 않은 협력방식 (Modality) 을 적용해 보는 시범 사무소로서의 역할을 수행하는 것도 바람직하다. 특히 세네갈의 경우 , 전반적으로 수원부처의 태세 및 적극성이 높은 바 , 타 공여기관에서 추진하듯이 일부 분야에서 예산지원 또는 정부부처 직접 환급 프로그램(Direct Reimbursement) 방식의 지원을 고려해 볼 필요가 있다 .
두 번째 , 중점협력 대상국으로서 세네갈과 본격적인 개발협력을 추진하기 위해서는 우선 수원총괄기관과의 관계를 강화할 필요가 있다 . 프로젝트 관련 수원총괄부처인 경제재정기획부(MEFP) 와는 기존의 분기별 정례협의를 확대시켜 여타의 공여기관이 진행하듯 부처별 사업의 주요인사가 참여하는 분기별 프로젝트 경과보고회의 (Project Progress Meeting) 개최를 제안한다 . 또한, 연례적으로 재정부 장관을 카운터파트로 하는 성과평가회의도 개최할 필요가 있다 . 기술협력 사업에 대한 총괄기관은 기술협력국(DCT) 와도 협력을 강화하여 정기적으로 봉사단 /자문단/연수생 파견부처와 함께하는 경과보고 회의를 개최하고 , 주요 성과를 공유함으로써 상급 기관에 대한 정보공유와 수원국 국민 일반에 대한 홍보 강화를 도모할 필요가 있다 .
세 번째 , 세네갈에서는 공여국 협의체가 활발하게 운영되고 있으며 , 향후 KOICA 가 적극적으로 multi/bi 협력을 추진하기 위해서는 중점지원 분야인 교육 , 농림수산, 보건 의료 관련 분야별 작업그룹 (Thematic Working Group) 에 정기적으로 참여하는 것이 필요하다. 특히, 고등교육 분야의 경우 아직 해당국 수요에 비해 분야별 작업그룹이 운용되지 못하고 있는 바 , World Bank, AfDB, AFD 등과 함께 동 그룹의 창설을 주도 하면서 해당 분야에서의 리더십을 강화할 필요가 있다 .
마지막으로 불어권 아프리카 국가에 대한 원조효과성 제고를 위해서는 국내의 전문가 및 사업수행기관 (개발 컨설팅업체 등 )의 역량강화가 필요하다 . 이를 위해서는 JICA에서 추진하듯이 불어 및 현지 언어교육에 대한 지원 강화 , 불어가 가능한 주니어 컨설턴트를 시니어 컨설턴트와 함께 파견하는 방안 , 사업 추진 시 수원국 전문가 및 전문기관과의 협업을 의무화 하는 방안 등을 고려해 볼 수 있다 . 세네갈 JICA 사업에 참여하는 전문가 및 직원의 50% 이상이 세네갈 봉사단 출신이라는 점은 그의미를 충분히 고려해볼여지가있다 .