1. 연구개요
2000년대 MDGs의 등장과 함께 해외봉사활동이 국제적인 개발 목표 달성에 얼마나 기여했는지, 빈곤, 재난예방, 사회적 통합 촉진을 위해 봉사 활동이 어떠한 역할을 했는지 재조명되었다.
그리고 2015년에 새롭게 소개된 지속가능개발목표(Sustainable Development Goals, 이하 SDGs)의 등장은 국가와 지역사회에서의 봉사의 역할과 기여에 대한 논의가 확장되는데 다시 한 번 중요한 모멘텀을 제공하고 있다.
이와 같이 해외봉사활동의 성과에 대한 국제사회의 논의가 활발히 이루어지는 시점에서 한국의 WFK 사업도 해외 봉사사업의 개발성과에 대한 중요성을 인식하고 이를 위한 성과 및 성과관리체계를 구축할 필요가 강조되어지고 있다.
표제 연구는 현재 진행되고 있는 이와 같은 WFK 사업의 성과에 대한 내부적인 수요를 반영하여 WFK 성과관리 방향성을 설정하고 이를 명확히 해야 하며, 실제 단기적으로나마 활용하고 적용해 볼 수 있는 성과 관리 체계의 초석을 구축하는 것이 중요하다는 공감대에서 시작되었다.
상기 연구 필요성에 따라 다음과 같은 세 가지 목적으로 연구를 진행하였다.
첫째, UNV 주도 해외봉사 성과관리 담론에 부합하는 WFK 성과관리의 방향성을 제고한다.
둘째, 지속가능개발목표와 연계된 WFK 성과모형 및 지표를 수립하고 그 타당성을 검증한다.
셋째, WFK의 효과적인 성과관리를 위한 성과관리방안을 수립한다.
동 연구는 크게, 그리고 Part 1과 Part 2 조사 분석결과에 기반을 둔 의 세 부분으로 구성되어 있다 (본문 그림 1-1 연구 범위의 흐름도 참고).
또한 본 연구에서는 봉사활동의 성과에 대한 종합적인 첫 연구라는 점을 고려하여 다음과 같이 연구 대상을 규정하였다
첫째, 표제 연구는 전체 7개의 월드프렌즈 사업의 유형 중 KOICA의 월드프렌즈 사업에 적용 가능한 성과모형을 도출하는 데 초점을 두고 있다.
둘째, 표제 연구를 통해 제시하는 성과모형과 지표체계는 KOICA의 월드프렌즈 사업에 적용 가능한 성과모형을 중심으로 개발한 것이므로 중장기적으로 KOICA 프로그램 중 NGO 봉사단 등에 대한 세부화 작업은 추후 별도로 진행되는 것이 필요 할 것이다.
셋째, KOICA 월드프렌즈 사업 중 일반봉사단과 중장기 봉사단에 적용 가능한 성과모형과 지표를 개발하는데 초점을 두고 있다.
약 4개월 동안의 비교적 짧은 기간 동안 연구의 객관성과 질을 담보하기 위해 봉사단 성과에 대한 문헌조사, 이해관계자 면담 및 각종 정량 연구 방법론을 꼼꼼히 배치하여활용하는 전략을 도입하였다.
다양한 방법론을 활용하여 WFK 사업의 성과모형 및 지표를 개발하였음에도 연구 수행에 있어 다음과 같이 세 가지 한계가 있었다. 첫째, 외국의 해외봉사단 파견기관의 구체적인 사례를 파악하고 정확한 벤치마킹 사례를 찾아내기 위해서는 파견기관에서 제공하는 문헌뿐만 아니라, 이해관계자 면담, 실제 현장에서의 활용사례, 장‧단점 등을 모두 고
려해야 하는 것이 사실이나, 본 연구 기간, 연구 범위 및 예산의 한계로 인해 문헌조사 외 해외 봉사단 파견 기관 관계자 면담, 현지 봉사단 활동 실사 등은 실시할 수 없었다.
둘째, 현재 WFK 사업의 경우 포괄적인 목적 및 국별 전략만 수립되어 있고, 이를 위한 성과모형 및 지표, 그리고 봉사단원 활동에 대한 일관된 데이터가 부족하여 본 연구를 통해 국별, 분야별 세부 성과모형 및 지표를 수립하는데 한계가 있었다.
셋째, 봉사활동이라는 사업유형의 특수성, 소규모 활동 중심, 데이터 수집의 비효율성 등의 이유로 정량적인 지표를 개발하여도 이를 객관적으로 확인할 수 있는 데이터 수집 방법을 구체화하는데 한계가 있었다.
2. 해외봉사활동 개념 및 성과관리 논의 흐름
1990년대 말부터 해외원조 및 공적개발원조에서 결과중심관리가 중요한 요소로 자리를 잡으면서 봉사단이 개발 목표에 어떻게 기여하는지의 증명에 대한 요구가 증가하였다. 최근 Post-2015 개발체제의 구축과 함께 전 세계 봉사단 파견기관은 이제 새로운 개발목표인 지속가능개발목표(SDGs)의 등장으로 SDGs에 대한 기여 강화 및 성과 측정을 위한 작업이 본격적으로 진행되고 있다. 본 연구에서는 일본의 JICA, 영국의 ICS, 호주의 AVID 그리고 SDGs에서의 해외봉사활동의 역할을 중심으로 해외봉사단 파견 성과관리 사례를 조사하였다.
JICA는 JOCV 활동에 대한 활동 간의 모니터링 보다는 활동 종료 후 또는 활동 종료 3년 후 성과에 초점을 맞춘 평가를 실시하고 있었다. 성과목표는 공여국 측면과 수원국 측면으로 구분하여 평가 지표를 수립하여 실시하고 있었다. 마지막으로 평가는 주로 설문조사를 통해 실시되고 있었으며, 실제 봉사활동의 성과에 대한 구체적인 데이터 수집체계는 마련되어 있지 않았다.
영국의 해외봉사단의 경우 경제적, 물질적 성과보다는 사회적 자본에 근거하여 실제 봉사활동이 영국사회와 지역사회의 사회적 발전 또는 자주적 발전에 기여하는 것을 주요한 성과목표로 설정하고 있는 것을 확인할 수 있다. 다만, 실제 모니터링은 봉사활동 기획 및 봉사단원 관리 측면에 초점이 맞춰져 있고 실제 봉사단원의 활동에 대한 구체적이고 주기적인 성과관리는 이루어지고 있지 않는 것으로 보인다. 또한, 각 성과목표달성을 위한 구체적인 지표를 확인할 수 없었다.
호주 AVID는 자체적으로 수립한 모니터링 및 평가 가이드에서 AVID 프로그램의 성과관리의 목적을 ‘AusAID와 핵심 파트너 기관이 호주 봉사단원의 활동을 통해 수원기관의 역량과 개발효과를 지속적으로 모니터링 및 평가’로 설정하고 있다. 그럼에도 불구하고 이를 실제 수행할 수 있는 적절하고 구체적인 성과관리 방안은 제시하고 있지 않다. 성과관리에 대한 구체적인 방향과 방법이 설정되어 있지 않은 상태에서 AVID 프로그램의 성과관리는 제대로 이루어지지 않고 있다.
한편, MDGs 체제 이후 국제개발 분야는 단순히 각 국 정부뿐만 아니라 많은 파트너를 필요로 하는 복잡한 체계를 가지게 되었다. 특히 개발의 지속가능성이 중요하게 대두되면서 국제개발협력은 기술 및 재정 지원을 넘어선 사람중심 접근 (people-centered approach)과 현장에서 얻어지는 해결책이 중요하게 인식되기 시작하였다. 이러한 맥락에서 자원봉사 그룹은 국제개발협력에서 중요한 파트너로 자리 매김하였다.
특히, 시민참여를 기반으로 하고 있는 자원봉사는 선진국, 개발도상국 구분 없이 보편적으로 적용할 수 있는 주요한 개발 접근법이다. 따라서 SDGs 달성을 위하여 자원봉사자 활동을 강화하고 자원봉사 기관들의 자원봉사자 모집을 지원하고 자원봉사자들의 참여 기회를 넓히는 것은 새로운 개발 의제를 달성하는데 크나큰 기여를 할 것이다.
또한, 자원봉사는 개발현장에서 가장 접근이 어렵고 소외된 그룹을 대상으로 개발 목표를 수행하고, 그들이 사회의 주류로 통합되도록 하는 주요한 수단으로 인식된다.
상기 SDGs에서의 자원봉사의 중요성을 고려하였을 때, SDGs 체계 내에서 자원봉사는 16번 목표 평화구축(Peace Building) 및 사회포용(Social Inclusion) 촉진 및 17번 목표 이행수단(Means of Implementation) 강화에 주요하게 기여한다고 볼 수 있다.
타 공여기관의 해외봉사활동 성과관리 사례 및 SDGs와 해외봉사활동의 연계 방안에 대한 사례를 종합적으로 분석한 결과, 다음과 같이 세 가지의 해외봉사활동 성과관리의 주안점을 도출하였다.
첫째, 국제사회의 해외봉사활동의 성과관리에 대한 논의는 투입물(Input) 중심의 관리를 넘어 수원기관과 지역의 개발성과 기여를 입증하기 위한 산출물(Output)과 효과(Outcome) 중심의 성과관리로 전환되고 있다.
이러한 해외봉사활동의 성과에 대한 국제사회의 논의가 활발히 이루어지는 시점에서 한국의 WFK 사업도 해외봉사사업의 개발성과에 대한 중요성을 인식하고 이를 위한 성과 및 성과관리체계를 구축할 필요가 있다.
둘째, 고유한 가치와 개념 그리고 타 파견기관의 사례에서 확인할 수 있듯이, 해외봉사활동의 목적과 목표는 일원화된 단차원적 접근보다는 봉사단원 개인, 봉사활동이 이루어지는 수원기관 및 국가, 그리고 봉사활동을 파견하는 파견 국가 및 기관 까지 다원적 접근이 이루어지고 있다.
본 지표연구에서도 국제사회와의 논의를 통한 SDGs와의 연계방안 모색하되, WFK 사업의 영향과 효과에 대한 다원적 접근을 바탕으로 지표체계(안)를 개발하고자 하였다.
셋째, 해외 타 파견기관의 성과관리 사례, SDGs와 해외봉사활동의 국제논의 등을 살펴보았을 때, 해외봉사활동의 영향, 특히 수원국 및 수원기관의 개발성과에 대한 논의가 본격적으로 이루어지기 시작했음에도 불구하고 이를 확인하기 위한 수단(Means of Verification)에 대한 논의는 여전히 걸음마 단계에 있음을 확인할 수 있다.
3. WFK 현황 및 평가체계
본 장에서는 현재 WFK 사업의 목적, 전략, 추진체계, 평가체계 등을 종합 분석하여 WFK 성과모형 및 지표 개발의 방향성을 확인하고자 하였다.
먼저, WFK 사업의 목적은 수원국 및 기관 측면, 파견국 측면, 그리고 봉사단원 개인측면 3가지 측면으로 구분된다. 수원국 측면의 목적은 ‘개도국 주민의 삶의 질 향상’ 이며, 파견국(한국) 측면은 ‘개발도상국과 우리나라 간 우호협력 및 상호이해 증진’이다.
마지막으로 봉사단원 개인 측면의 목적은 ‘봉사활동을 통한 자아실현 및 성장’이다.
KOICA WFK 사업은 기본추진전략과 분야별·지역별 추진전략 이라는 두 가지 틀에서 운영되고 있다. 먼저 WFK 사업의 기본 추진전략으로는 1)WFK 통합사업의 체계적운영기반 구축, 2)국내수요와 더불어 수원국 수요에 부응하는 맞춤형 봉사단 파견, 3) 성과중심의 사업 추진 및 프로그램 질적 개선을 통한 내실화, 4) 국내외 유관기관과의 네트워크 강화를 통한 사업의 전문성 향상을 주요하게 확립하였다.
그리고 지역별 추진전략으로는 ‘선택과 집중’ 원칙에 기반을 둔 지역별 전략을 수립하여 아시아 지역 국가에는 대학생 봉사단 위주로 집중 파견하고, 아프리카 등 최빈국 대상으로 봉사단 파견을 확대하는 이행방안을 수립하였다. 또한, 교육 및 보건 분야에 중점을 둔 분야별 전략을 수립하여 인간기본욕구 충족 제고와 개발목표 달성을 주요하게 추진하고 있다.
상기 목표와 전략하에 추진되고 있는 WFK 사업의 추진절차를 구분하면 1)사업계획 수립, 2)파견국 수원기관을 통한 수요조사, 3)봉사단원 모집, 선발 및 교육, 4)봉사단원 파견 및 현지활동. 5)사후관리, 6)평가 및 환류 총 6단계로 나눌 수 있다.
총 6단계의 WFK 사업 추진절차 중 본 연구에서 마지막 평가 및 환류단계를 점검하여 WFK 성과모형 및 지표개발의 필요성과 시사점을 도출하였다. KOICA-월드프렌즈 사업의 평가체계는 반기별 활동보고서, 현지평가회의, 파견 기관장회의, 봉사단원 다면평가, 종합만족도 조사의 다섯 가지 구성요소로 이루어져 있다.
첫 번째는 개별 봉사단원이 6개월 단위로 현지 사무소에 수기 형식으로 본인의 활동내용에 관해 제출하는 보고서로 활동보고서 상의 평가영역은 주로 교육과 관련한 WFK사업 운영체계, 소속기관, 단원활동, 파견국 환경 등으로 구분된다.
두 번째는 연 1회 현지사무소의 주도로 개최하는 단원의 활동에 관한 평가회의로, 회의의 주안점은 단원활동의 우수 사례 공유, 봉사단원 건의 청취, KOICA 사업의 지침 전달이다.
세 번째는 연 1회 KOICA 현지사무소의 주도로 개최되는 봉사단 파견 기관장회의로 봉사단원의 활동에 대한 종합적인 평가를 주 목적으로 실시되고 있다.
네 번째는 월드프렌즈 사업과 관계된 다양한 이해관계자가 봉사단원 개인 및 그 활동에 대하여 평가하는 다면평가로, 연 1회의 중간평가와 단원활동 후 최종평가로 구성되어 있다.
마지막으로 월드프렌즈 종합 만족도 조사는 단원의 활동 종료 후, 봉사단원과 현지협력기관을 대상으로 1회 실시한다. 종합만족도 조사는 단원 개인에 대한 평가 보다는 월드프렌즈 사업 운영체계 전반과 봉사단 사업의 성과를 평가의 대상으로 삼고 있다는 점에서 WFK 사업차원의 평가라고 할 수 있다.
앞서 WFK 사업의 목적, 전략, 추진체계, 평가체계 등을 종합하여 본 연구를 통해 개발될 WFK 사업의 성과모형 및 지표의 주안점을 도출하였다.
첫째, 현재 WFK 사업의 목표는 세 가지 측면으로 구분되며 이는 해외봉사활동 영향에 대한 국내외 연구 및 타 해외 파견기관 사례와 부합한다고 할 수 있다. 타 공여기관 및 WFK 사업의 목표체계를 살펴보았을 때, 봉사자 개인 측면, 수원국 측면, 파견국 측면을 고려한 다원적 측면의 성과목표 수립이 적절할 것이다.
둘째, 현재 WFK 사업은 앞선 3가지 성과목표 달성을 위해 기본추진전략, 지역별‧분야별 추진 전략 등을 수립하여 사업에 적용하고 있음에도 불구하고, 목표 달성을 위한 구체적인 성과모형과 이를 측정하기 위한 지표가 수립되어 있지 않았다. 따라서 현재 WFK 사업구조에서는 국별, 분야별 구체적인 성과모형의 수립에 한계가 있고, 무엇보다도 WFK 사업성과에 대한 대내외적 합의가 우선되어야 한다.
셋째, WFK 사업의 모니터링 및 평가 체계는 운영과정 및 봉사단원에 초점이 맞춰져 있어 사업의 성과를 확인하는데 한계가 있다. 따라서 향후 개발목표와 WFK 사업을 연계하기 위해서는 수원국 측면의 성과지표 개발이 필요하다.
넷째, 현재 WFK 평가체계의 방법은 주로 대표사례 발표 등을 통한 정성조사와 이해관계자의 인식을 확인하는 설문조사에 의존하고 있었다. WFK 사업의 범위를 고려하였을 때 설문조사와 사례조사(질적조사)가 가장 효율적인 방법이긴 하나, 최근 SDGs 체계로 전환을 앞두고 있고 SDGs 달성을 위한 중요한 이행수단으로서 해외봉사활동이 주목받고 있는 만큼 실제 개발성과를 확인할 수 있는 데이터 수집 방법이 필요하다.
4. WFK 성과모형 및 지표개발
해외봉사활동 영향 및 성과에 대한 연구, 타 해외 파견기관의 성과관리 사례 그리고 KOICA WFK 사업의 성과관리(평가) 체계 조사 결과 확인된 시사점을 바탕으로 WFK 성과모형 및 지표체계(안) 수립을 위한 방향성을 수립하였다.
첫째, 국내외 해외봉사단에 대한 성과의 흐름을 고려하여 월드프렌즈 사업을 (i)봉사자 개인, (ii)수원국, (iii)파견국 세 가지 측면의 상위성과 목표(Outcome Level)에 기인하여 성과모형 및 지표를 수립하는 것을 기본적인 방향으로 설정하였다.
둘째, 본 WFK 지표개발 연구에서는 향후 WFK의 성과가 SDGs 개발목표와 연계될 수 있도록 수원국 측면의 개발성과 확인을 위한 성과모형 및 지표수립, 데이터 수집 방법의 제시를 핵심 방향성으로 설정한다.
셋째, 본 지표개발 연구에서는 앞서 살펴본 WFK 사업의 특징 및 한계를 인지하고 현 수행체계 내에서 데이터 수집가능성 및 지표의 측정가능성을 고려하여 현 체계에서도 활용 가능한 성과모형 및 지표를 구축하는 것을 일차 목표로 한다.
앞선 세 가지 방향성을 고려하여 WFK 사업의 통합 성과모형(안)을 다음과 같이 구축하였다.
[그림] WFK 사업 통합 성과모형(안)
통합 성과모형에서 확인할 수 있듯이, 봉사단원 측면, 수원국 측면, 파견국 측면 세 가지 목표를 축으로 중기성과와 측정을 위한 단기성과로 층위를 구분하여 성과모형(안)을 수립하였다.
우선 봉사단원 측면에서는 위의 그림에서 확인할 수 있듯이, 글로벌 인재양성 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)봉사단원의 역량강화, 2)봉사단원의 인성함양, 3)글로벌 인적 네트워크 3가지로 구성하였다. 그리고 이를 측정하기 위한 대표 성과지표를 총 10개 제시하여 성과모형을 구성하였다.
다음으로, 수원국 주민의 삶의 질 향상 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)공공서비스 활용 증대, 2)수원기관 역량강화, 3)수원기관 제도개선 3가지로 구성하였다. 그리고 이를 측정하기 위한 대표 성과지표 총 7개를 제시하여 성과모형을 구성하였다.
마지막으로 위의 그림에서 확인할 수 있듯이, 한국-개발도상국간 우호관계증진 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)현지 지역전문가 네트워크 확보, 2)파견국 및 기관 이미지 향상, 3)자국민 개발협력 인식제고 3가지로 구성하였다. 다만, 자국민 개발협력 인식제고의 경우 현재 WFK 제반환경 상 그 결과를 확인하기 위한 명확한 증명수단이 없는 바 가용지표로만 간주하고 본 성과모형 및 지표체계에서는 구체적으로 다루지 않았다. 상기 효과를 측정하기 위한 대표 성과지표를 총 5개 제시하여 성과모형을 구성하였다.
이렇게 수립된 성과모형 및 지표(안)은 전문가 AHP를 통해 가중치를 부여하였고, 통합 성과모형으로 작동할 수 있도록 총 100점 기준의 WFK 지수를 개발하였다.
AHP 설문조사 결과 상위목표에서는 수원국 측면의 성과목표인 개발도상국 주민의 삶의 질 향상에 기여가 다른 목표에 비해 월등히 높게 나타났다. 그리고 중기성과 측면에서는 주민 공공서비스 증대가 가장 높은 가중치를 받았다.
다만, 현재 WFK 사업에 대해서 정책적으로 상기 세 가지 목표의 중요성을 구분하고 있지 않다는 점을 고려하여, 상위 목표 세 가지의 중요도는 동일하게 설정하는 방식으로 가중치를 조정하여 최종 WFK 성과모형 및 지표(안)을 구축하였다(아래의 표 참조).
또한 현재 WFK 사업의 추친체계 및 평가체계를 고려하여 단기간 내 활용가능한 각 측정지표에 대한 데이터 수집 방식과 산출방식을 제안하였다(본문 제 4장 참조). 다만, 향후 중장기적인 성과관리체계 도입을 고려하여 객관적인 데이터 수집 방식을 고안할 필요가 있다.
[표] WFK 성과지수의 가중치 조정안(안)
5. 결론
본 연구에서는 (i) 타 해외 파견기관의 성과관리 사례 WFK 사업의 모니터링 및 평가체계를 확인하였고, (ii) 이를 바탕으로 WFK 사업에 적합한 성과모형 및 지표체계 방향성을 체계화하였으며, (iii) WFK 전문가그룹의 자문을 거쳐 사업 성과모형과 지표체계를 개발하였다. 각 단계별로 시사점을 요약하면 아래와 같다.
1) 해외봉사활동의 성과관리 동향 연구 결과의 시사점
첫째, 국제사회에서는 개발성과 기여를 위한 봉사활동 성과관리 중요성이 점차 확대되고 있음을 확인하였다.
둘째, 해외 봉사활동 성과 및 목표에 대한 다원적 접근에 대한 논의가 확대되고 있음을 확인하였다.
셋째, 해외 타 봉사관련 기관의 성과전략과 성과 평가와 모니터링에도 많은 한계가 있음을 발견하였다.
2) 월드프렌즈 사업 성과모형과 성과목표 분석 결과
첫째, WFK 사업 목표를 아래와 같이 3대 목표로 명료화하는 것이 필요하다는 시사점이 도출되었다.
둘째, 국가별, 섹터별로 분산화된 성과 모형보다는 WFK 사업의 전반을 아우를 수 있는 포괄적인 성과모형 수립이 최우선적으로 수립되어야 함을 확인하였다.
3) 월드프렌즈 사업 평가와 모니터링 현황 분석결과
첫째, 운영과정 및 봉사단원 중심의 평가에서 성과중심 평가와 모니터링 방식으로 대대적인 체계 개편이 요구된다.
둘째, WFK 사업의 SDGs 목표 달성 기여를 입증하기 위해서는 설문조사 외 정량 평가 방법의 도입이 시급하다.
셋째, 중장기적으로 SDGs 연계를 고려하여 수원국 차원의 성과 데이터 축적과 체계적인 평가를 위한 세부 계획 마련이 요구된다.
넷째, 수원국 차원의 성과 데이터 축적과 평가에 대한 방법론적 한계를 인정하고 현장에서 활용가능한 데이터 수집 도구 개발 등의 구제적인 방안을 준비해야 한다.
4) 후속 작업에 대한 제언
첫째, 봉사활동 현장에서 활용가능한 데이터 수집 도구 개발이 필요하다.
둘째, 현재 활용되고 있는 평가체계 내에 데이터 수집도구가 포함되거나 새로운 데이터 수집도구를 개발하여 봉사단원이 활용할 수 있도록 독려할 필요가 있다.
셋째, 현장에서 수집되는 성과 데이터의 신뢰도 확보를 위한 지속적인 노력이 요구된다.
2000년대 MDGs의 등장과 함께 해외봉사활동이 국제적인 개발 목표 달성에 얼마나 기여했는지, 빈곤, 재난예방, 사회적 통합 촉진을 위해 봉사 활동이 어떠한 역할을 했는지 재조명되었다.
그리고 2015년에 새롭게 소개된 지속가능개발목표(Sustainable Development Goals, 이하 SDGs)의 등장은 국가와 지역사회에서의 봉사의 역할과 기여에 대한 논의가 확장되는데 다시 한 번 중요한 모멘텀을 제공하고 있다.
이와 같이 해외봉사활동의 성과에 대한 국제사회의 논의가 활발히 이루어지는 시점에서 한국의 WFK 사업도 해외 봉사사업의 개발성과에 대한 중요성을 인식하고 이를 위한 성과 및 성과관리체계를 구축할 필요가 강조되어지고 있다.
표제 연구는 현재 진행되고 있는 이와 같은 WFK 사업의 성과에 대한 내부적인 수요를 반영하여 WFK 성과관리 방향성을 설정하고 이를 명확히 해야 하며, 실제 단기적으로나마 활용하고 적용해 볼 수 있는 성과 관리 체계의 초석을 구축하는 것이 중요하다는 공감대에서 시작되었다.
상기 연구 필요성에 따라 다음과 같은 세 가지 목적으로 연구를 진행하였다.
첫째, UNV 주도 해외봉사 성과관리 담론에 부합하는 WFK 성과관리의 방향성을 제고한다.
둘째, 지속가능개발목표와 연계된 WFK 성과모형 및 지표를 수립하고 그 타당성을 검증한다.
셋째, WFK의 효과적인 성과관리를 위한 성과관리방안을 수립한다.
동 연구는 크게
또한 본 연구에서는 봉사활동의 성과에 대한 종합적인 첫 연구라는 점을 고려하여 다음과 같이 연구 대상을 규정하였다
첫째, 표제 연구는 전체 7개의 월드프렌즈 사업의 유형 중 KOICA의 월드프렌즈 사업에 적용 가능한 성과모형을 도출하는 데 초점을 두고 있다.
둘째, 표제 연구를 통해 제시하는 성과모형과 지표체계는 KOICA의 월드프렌즈 사업에 적용 가능한 성과모형을 중심으로 개발한 것이므로 중장기적으로 KOICA 프로그램 중 NGO 봉사단 등에 대한 세부화 작업은 추후 별도로 진행되는 것이 필요 할 것이다.
셋째, KOICA 월드프렌즈 사업 중 일반봉사단과 중장기 봉사단에 적용 가능한 성과모형과 지표를 개발하는데 초점을 두고 있다.
약 4개월 동안의 비교적 짧은 기간 동안 연구의 객관성과 질을 담보하기 위해 봉사단 성과에 대한 문헌조사, 이해관계자 면담 및 각종 정량 연구 방법론을 꼼꼼히 배치하여활용하는 전략을 도입하였다.
다양한 방법론을 활용하여 WFK 사업의 성과모형 및 지표를 개발하였음에도 연구 수행에 있어 다음과 같이 세 가지 한계가 있었다. 첫째, 외국의 해외봉사단 파견기관의 구체적인 사례를 파악하고 정확한 벤치마킹 사례를 찾아내기 위해서는 파견기관에서 제공하는 문헌뿐만 아니라, 이해관계자 면담, 실제 현장에서의 활용사례, 장‧단점 등을 모두 고
려해야 하는 것이 사실이나, 본 연구 기간, 연구 범위 및 예산의 한계로 인해 문헌조사 외 해외 봉사단 파견 기관 관계자 면담, 현지 봉사단 활동 실사 등은 실시할 수 없었다.
둘째, 현재 WFK 사업의 경우 포괄적인 목적 및 국별 전략만 수립되어 있고, 이를 위한 성과모형 및 지표, 그리고 봉사단원 활동에 대한 일관된 데이터가 부족하여 본 연구를 통해 국별, 분야별 세부 성과모형 및 지표를 수립하는데 한계가 있었다.
셋째, 봉사활동이라는 사업유형의 특수성, 소규모 활동 중심, 데이터 수집의 비효율성 등의 이유로 정량적인 지표를 개발하여도 이를 객관적으로 확인할 수 있는 데이터 수집 방법을 구체화하는데 한계가 있었다.
2. 해외봉사활동 개념 및 성과관리 논의 흐름
1990년대 말부터 해외원조 및 공적개발원조에서 결과중심관리가 중요한 요소로 자리를 잡으면서 봉사단이 개발 목표에 어떻게 기여하는지의 증명에 대한 요구가 증가하였다. 최근 Post-2015 개발체제의 구축과 함께 전 세계 봉사단 파견기관은 이제 새로운 개발목표인 지속가능개발목표(SDGs)의 등장으로 SDGs에 대한 기여 강화 및 성과 측정을 위한 작업이 본격적으로 진행되고 있다. 본 연구에서는 일본의 JICA, 영국의 ICS, 호주의 AVID 그리고 SDGs에서의 해외봉사활동의 역할을 중심으로 해외봉사단 파견 성과관리 사례를 조사하였다.
JICA는 JOCV 활동에 대한 활동 간의 모니터링 보다는 활동 종료 후 또는 활동 종료 3년 후 성과에 초점을 맞춘 평가를 실시하고 있었다. 성과목표는 공여국 측면과 수원국 측면으로 구분하여 평가 지표를 수립하여 실시하고 있었다. 마지막으로 평가는 주로 설문조사를 통해 실시되고 있었으며, 실제 봉사활동의 성과에 대한 구체적인 데이터 수집체계는 마련되어 있지 않았다.
영국의 해외봉사단의 경우 경제적, 물질적 성과보다는 사회적 자본에 근거하여 실제 봉사활동이 영국사회와 지역사회의 사회적 발전 또는 자주적 발전에 기여하는 것을 주요한 성과목표로 설정하고 있는 것을 확인할 수 있다. 다만, 실제 모니터링은 봉사활동 기획 및 봉사단원 관리 측면에 초점이 맞춰져 있고 실제 봉사단원의 활동에 대한 구체적이고 주기적인 성과관리는 이루어지고 있지 않는 것으로 보인다. 또한, 각 성과목표달성을 위한 구체적인 지표를 확인할 수 없었다.
호주 AVID는 자체적으로 수립한 모니터링 및 평가 가이드에서 AVID 프로그램의 성과관리의 목적을 ‘AusAID와 핵심 파트너 기관이 호주 봉사단원의 활동을 통해 수원기관의 역량과 개발효과를 지속적으로 모니터링 및 평가’로 설정하고 있다. 그럼에도 불구하고 이를 실제 수행할 수 있는 적절하고 구체적인 성과관리 방안은 제시하고 있지 않다. 성과관리에 대한 구체적인 방향과 방법이 설정되어 있지 않은 상태에서 AVID 프로그램의 성과관리는 제대로 이루어지지 않고 있다.
한편, MDGs 체제 이후 국제개발 분야는 단순히 각 국 정부뿐만 아니라 많은 파트너를 필요로 하는 복잡한 체계를 가지게 되었다. 특히 개발의 지속가능성이 중요하게 대두되면서 국제개발협력은 기술 및 재정 지원을 넘어선 사람중심 접근 (people-centered approach)과 현장에서 얻어지는 해결책이 중요하게 인식되기 시작하였다. 이러한 맥락에서 자원봉사 그룹은 국제개발협력에서 중요한 파트너로 자리 매김하였다.
특히, 시민참여를 기반으로 하고 있는 자원봉사는 선진국, 개발도상국 구분 없이 보편적으로 적용할 수 있는 주요한 개발 접근법이다. 따라서 SDGs 달성을 위하여 자원봉사자 활동을 강화하고 자원봉사 기관들의 자원봉사자 모집을 지원하고 자원봉사자들의 참여 기회를 넓히는 것은 새로운 개발 의제를 달성하는데 크나큰 기여를 할 것이다.
또한, 자원봉사는 개발현장에서 가장 접근이 어렵고 소외된 그룹을 대상으로 개발 목표를 수행하고, 그들이 사회의 주류로 통합되도록 하는 주요한 수단으로 인식된다.
상기 SDGs에서의 자원봉사의 중요성을 고려하였을 때, SDGs 체계 내에서 자원봉사는 16번 목표 평화구축(Peace Building) 및 사회포용(Social Inclusion) 촉진 및 17번 목표 이행수단(Means of Implementation) 강화에 주요하게 기여한다고 볼 수 있다.
타 공여기관의 해외봉사활동 성과관리 사례 및 SDGs와 해외봉사활동의 연계 방안에 대한 사례를 종합적으로 분석한 결과, 다음과 같이 세 가지의 해외봉사활동 성과관리의 주안점을 도출하였다.
첫째, 국제사회의 해외봉사활동의 성과관리에 대한 논의는 투입물(Input) 중심의 관리를 넘어 수원기관과 지역의 개발성과 기여를 입증하기 위한 산출물(Output)과 효과(Outcome) 중심의 성과관리로 전환되고 있다.
이러한 해외봉사활동의 성과에 대한 국제사회의 논의가 활발히 이루어지는 시점에서 한국의 WFK 사업도 해외봉사사업의 개발성과에 대한 중요성을 인식하고 이를 위한 성과 및 성과관리체계를 구축할 필요가 있다.
둘째, 고유한 가치와 개념 그리고 타 파견기관의 사례에서 확인할 수 있듯이, 해외봉사활동의 목적과 목표는 일원화된 단차원적 접근보다는 봉사단원 개인, 봉사활동이 이루어지는 수원기관 및 국가, 그리고 봉사활동을 파견하는 파견 국가 및 기관 까지 다원적 접근이 이루어지고 있다.
본 지표연구에서도 국제사회와의 논의를 통한 SDGs와의 연계방안 모색하되, WFK 사업의 영향과 효과에 대한 다원적 접근을 바탕으로 지표체계(안)를 개발하고자 하였다.
셋째, 해외 타 파견기관의 성과관리 사례, SDGs와 해외봉사활동의 국제논의 등을 살펴보았을 때, 해외봉사활동의 영향, 특히 수원국 및 수원기관의 개발성과에 대한 논의가 본격적으로 이루어지기 시작했음에도 불구하고 이를 확인하기 위한 수단(Means of Verification)에 대한 논의는 여전히 걸음마 단계에 있음을 확인할 수 있다.
3. WFK 현황 및 평가체계
본 장에서는 현재 WFK 사업의 목적, 전략, 추진체계, 평가체계 등을 종합 분석하여 WFK 성과모형 및 지표 개발의 방향성을 확인하고자 하였다.
먼저, WFK 사업의 목적은 수원국 및 기관 측면, 파견국 측면, 그리고 봉사단원 개인측면 3가지 측면으로 구분된다. 수원국 측면의 목적은 ‘개도국 주민의 삶의 질 향상’ 이며, 파견국(한국) 측면은 ‘개발도상국과 우리나라 간 우호협력 및 상호이해 증진’이다.
마지막으로 봉사단원 개인 측면의 목적은 ‘봉사활동을 통한 자아실현 및 성장’이다.
KOICA WFK 사업은 기본추진전략과 분야별·지역별 추진전략 이라는 두 가지 틀에서 운영되고 있다. 먼저 WFK 사업의 기본 추진전략으로는 1)WFK 통합사업의 체계적운영기반 구축, 2)국내수요와 더불어 수원국 수요에 부응하는 맞춤형 봉사단 파견, 3) 성과중심의 사업 추진 및 프로그램 질적 개선을 통한 내실화, 4) 국내외 유관기관과의 네트워크 강화를 통한 사업의 전문성 향상을 주요하게 확립하였다.
그리고 지역별 추진전략으로는 ‘선택과 집중’ 원칙에 기반을 둔 지역별 전략을 수립하여 아시아 지역 국가에는 대학생 봉사단 위주로 집중 파견하고, 아프리카 등 최빈국 대상으로 봉사단 파견을 확대하는 이행방안을 수립하였다. 또한, 교육 및 보건 분야에 중점을 둔 분야별 전략을 수립하여 인간기본욕구 충족 제고와 개발목표 달성을 주요하게 추진하고 있다.
상기 목표와 전략하에 추진되고 있는 WFK 사업의 추진절차를 구분하면 1)사업계획 수립, 2)파견국 수원기관을 통한 수요조사, 3)봉사단원 모집, 선발 및 교육, 4)봉사단원 파견 및 현지활동. 5)사후관리, 6)평가 및 환류 총 6단계로 나눌 수 있다.
총 6단계의 WFK 사업 추진절차 중 본 연구에서 마지막 평가 및 환류단계를 점검하여 WFK 성과모형 및 지표개발의 필요성과 시사점을 도출하였다. KOICA-월드프렌즈 사업의 평가체계는 반기별 활동보고서, 현지평가회의, 파견 기관장회의, 봉사단원 다면평가, 종합만족도 조사의 다섯 가지 구성요소로 이루어져 있다.
첫 번째는 개별 봉사단원이 6개월 단위로 현지 사무소에 수기 형식으로 본인의 활동내용에 관해 제출하는 보고서로 활동보고서 상의 평가영역은 주로 교육과 관련한 WFK사업 운영체계, 소속기관, 단원활동, 파견국 환경 등으로 구분된다.
두 번째는 연 1회 현지사무소의 주도로 개최하는 단원의 활동에 관한 평가회의로, 회의의 주안점은 단원활동의 우수 사례 공유, 봉사단원 건의 청취, KOICA 사업의 지침 전달이다.
세 번째는 연 1회 KOICA 현지사무소의 주도로 개최되는 봉사단 파견 기관장회의로 봉사단원의 활동에 대한 종합적인 평가를 주 목적으로 실시되고 있다.
네 번째는 월드프렌즈 사업과 관계된 다양한 이해관계자가 봉사단원 개인 및 그 활동에 대하여 평가하는 다면평가로, 연 1회의 중간평가와 단원활동 후 최종평가로 구성되어 있다.
마지막으로 월드프렌즈 종합 만족도 조사는 단원의 활동 종료 후, 봉사단원과 현지협력기관을 대상으로 1회 실시한다. 종합만족도 조사는 단원 개인에 대한 평가 보다는 월드프렌즈 사업 운영체계 전반과 봉사단 사업의 성과를 평가의 대상으로 삼고 있다는 점에서 WFK 사업차원의 평가라고 할 수 있다.
앞서 WFK 사업의 목적, 전략, 추진체계, 평가체계 등을 종합하여 본 연구를 통해 개발될 WFK 사업의 성과모형 및 지표의 주안점을 도출하였다.
첫째, 현재 WFK 사업의 목표는 세 가지 측면으로 구분되며 이는 해외봉사활동 영향에 대한 국내외 연구 및 타 해외 파견기관 사례와 부합한다고 할 수 있다. 타 공여기관 및 WFK 사업의 목표체계를 살펴보았을 때, 봉사자 개인 측면, 수원국 측면, 파견국 측면을 고려한 다원적 측면의 성과목표 수립이 적절할 것이다.
둘째, 현재 WFK 사업은 앞선 3가지 성과목표 달성을 위해 기본추진전략, 지역별‧분야별 추진 전략 등을 수립하여 사업에 적용하고 있음에도 불구하고, 목표 달성을 위한 구체적인 성과모형과 이를 측정하기 위한 지표가 수립되어 있지 않았다. 따라서 현재 WFK 사업구조에서는 국별, 분야별 구체적인 성과모형의 수립에 한계가 있고, 무엇보다도 WFK 사업성과에 대한 대내외적 합의가 우선되어야 한다.
셋째, WFK 사업의 모니터링 및 평가 체계는 운영과정 및 봉사단원에 초점이 맞춰져 있어 사업의 성과를 확인하는데 한계가 있다. 따라서 향후 개발목표와 WFK 사업을 연계하기 위해서는 수원국 측면의 성과지표 개발이 필요하다.
넷째, 현재 WFK 평가체계의 방법은 주로 대표사례 발표 등을 통한 정성조사와 이해관계자의 인식을 확인하는 설문조사에 의존하고 있었다. WFK 사업의 범위를 고려하였을 때 설문조사와 사례조사(질적조사)가 가장 효율적인 방법이긴 하나, 최근 SDGs 체계로 전환을 앞두고 있고 SDGs 달성을 위한 중요한 이행수단으로서 해외봉사활동이 주목받고 있는 만큼 실제 개발성과를 확인할 수 있는 데이터 수집 방법이 필요하다.
4. WFK 성과모형 및 지표개발
해외봉사활동 영향 및 성과에 대한 연구, 타 해외 파견기관의 성과관리 사례 그리고 KOICA WFK 사업의 성과관리(평가) 체계 조사 결과 확인된 시사점을 바탕으로 WFK 성과모형 및 지표체계(안) 수립을 위한 방향성을 수립하였다.
첫째, 국내외 해외봉사단에 대한 성과의 흐름을 고려하여 월드프렌즈 사업을 (i)봉사자 개인, (ii)수원국, (iii)파견국 세 가지 측면의 상위성과 목표(Outcome Level)에 기인하여 성과모형 및 지표를 수립하는 것을 기본적인 방향으로 설정하였다.
둘째, 본 WFK 지표개발 연구에서는 향후 WFK의 성과가 SDGs 개발목표와 연계될 수 있도록 수원국 측면의 개발성과 확인을 위한 성과모형 및 지표수립, 데이터 수집 방법의 제시를 핵심 방향성으로 설정한다.
셋째, 본 지표개발 연구에서는 앞서 살펴본 WFK 사업의 특징 및 한계를 인지하고 현 수행체계 내에서 데이터 수집가능성 및 지표의 측정가능성을 고려하여 현 체계에서도 활용 가능한 성과모형 및 지표를 구축하는 것을 일차 목표로 한다.
앞선 세 가지 방향성을 고려하여 WFK 사업의 통합 성과모형(안)을 다음과 같이 구축하였다.
[그림] WFK 사업 통합 성과모형(안)
통합 성과모형에서 확인할 수 있듯이, 봉사단원 측면, 수원국 측면, 파견국 측면 세 가지 목표를 축으로 중기성과와 측정을 위한 단기성과로 층위를 구분하여 성과모형(안)을 수립하였다.
우선 봉사단원 측면에서는 위의 그림에서 확인할 수 있듯이, 글로벌 인재양성 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)봉사단원의 역량강화, 2)봉사단원의 인성함양, 3)글로벌 인적 네트워크 3가지로 구성하였다. 그리고 이를 측정하기 위한 대표 성과지표를 총 10개 제시하여 성과모형을 구성하였다.
다음으로, 수원국 주민의 삶의 질 향상 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)공공서비스 활용 증대, 2)수원기관 역량강화, 3)수원기관 제도개선 3가지로 구성하였다. 그리고 이를 측정하기 위한 대표 성과지표 총 7개를 제시하여 성과모형을 구성하였다.
마지막으로 위의 그림에서 확인할 수 있듯이, 한국-개발도상국간 우호관계증진 기여를 위한 하위 목표 즉 효과(Outcome)를 1)현지 지역전문가 네트워크 확보, 2)파견국 및 기관 이미지 향상, 3)자국민 개발협력 인식제고 3가지로 구성하였다. 다만, 자국민 개발협력 인식제고의 경우 현재 WFK 제반환경 상 그 결과를 확인하기 위한 명확한 증명수단이 없는 바 가용지표로만 간주하고 본 성과모형 및 지표체계에서는 구체적으로 다루지 않았다. 상기 효과를 측정하기 위한 대표 성과지표를 총 5개 제시하여 성과모형을 구성하였다.
이렇게 수립된 성과모형 및 지표(안)은 전문가 AHP를 통해 가중치를 부여하였고, 통합 성과모형으로 작동할 수 있도록 총 100점 기준의 WFK 지수를 개발하였다.
AHP 설문조사 결과 상위목표에서는 수원국 측면의 성과목표인 개발도상국 주민의 삶의 질 향상에 기여가 다른 목표에 비해 월등히 높게 나타났다. 그리고 중기성과 측면에서는 주민 공공서비스 증대가 가장 높은 가중치를 받았다.
다만, 현재 WFK 사업에 대해서 정책적으로 상기 세 가지 목표의 중요성을 구분하고 있지 않다는 점을 고려하여, 상위 목표 세 가지의 중요도는 동일하게 설정하는 방식으로 가중치를 조정하여 최종 WFK 성과모형 및 지표(안)을 구축하였다(아래의 표 참조).
또한 현재 WFK 사업의 추친체계 및 평가체계를 고려하여 단기간 내 활용가능한 각 측정지표에 대한 데이터 수집 방식과 산출방식을 제안하였다(본문 제 4장 참조). 다만, 향후 중장기적인 성과관리체계 도입을 고려하여 객관적인 데이터 수집 방식을 고안할 필요가 있다.
[표] WFK 성과지수의 가중치 조정안(안)
5. 결론
본 연구에서는 (i) 타 해외 파견기관의 성과관리 사례 WFK 사업의 모니터링 및 평가체계를 확인하였고, (ii) 이를 바탕으로 WFK 사업에 적합한 성과모형 및 지표체계 방향성을 체계화하였으며, (iii) WFK 전문가그룹의 자문을 거쳐 사업 성과모형과 지표체계를 개발하였다. 각 단계별로 시사점을 요약하면 아래와 같다.
1) 해외봉사활동의 성과관리 동향 연구 결과의 시사점
첫째, 국제사회에서는 개발성과 기여를 위한 봉사활동 성과관리 중요성이 점차 확대되고 있음을 확인하였다.
둘째, 해외 봉사활동 성과 및 목표에 대한 다원적 접근에 대한 논의가 확대되고 있음을 확인하였다.
셋째, 해외 타 봉사관련 기관의 성과전략과 성과 평가와 모니터링에도 많은 한계가 있음을 발견하였다.
2) 월드프렌즈 사업 성과모형과 성과목표 분석 결과
첫째, WFK 사업 목표를 아래와 같이 3대 목표로 명료화하는 것이 필요하다는 시사점이 도출되었다.
둘째, 국가별, 섹터별로 분산화된 성과 모형보다는 WFK 사업의 전반을 아우를 수 있는 포괄적인 성과모형 수립이 최우선적으로 수립되어야 함을 확인하였다.
3) 월드프렌즈 사업 평가와 모니터링 현황 분석결과
첫째, 운영과정 및 봉사단원 중심의 평가에서 성과중심 평가와 모니터링 방식으로 대대적인 체계 개편이 요구된다.
둘째, WFK 사업의 SDGs 목표 달성 기여를 입증하기 위해서는 설문조사 외 정량 평가 방법의 도입이 시급하다.
셋째, 중장기적으로 SDGs 연계를 고려하여 수원국 차원의 성과 데이터 축적과 체계적인 평가를 위한 세부 계획 마련이 요구된다.
넷째, 수원국 차원의 성과 데이터 축적과 평가에 대한 방법론적 한계를 인정하고 현장에서 활용가능한 데이터 수집 도구 개발 등의 구제적인 방안을 준비해야 한다.
4) 후속 작업에 대한 제언
첫째, 봉사활동 현장에서 활용가능한 데이터 수집 도구 개발이 필요하다.
둘째, 현재 활용되고 있는 평가체계 내에 데이터 수집도구가 포함되거나 새로운 데이터 수집도구를 개발하여 봉사단원이 활용할 수 있도록 독려할 필요가 있다.
셋째, 현장에서 수집되는 성과 데이터의 신뢰도 확보를 위한 지속적인 노력이 요구된다.